Existirá um juiz Adequado para Cada Processo? Um Estudo Comparativo
sobre a Adjudicação de Processos em seis Países Europeus
Marco Fabri e Philip M.
Langbroek*
I. Introdução
A adjudicação de processos
constitui um elemento essencial na organização judicial, porquanto toca em
alguns dos aspectos essenciais da actividade judicial: independência judicial e
imparcialidade, flexibilidade organizacional e eficiência. Organizar de forma
adequada a adjudicação de processos constitui um requisito necessário mas insuficiente
para garantir a confiança pública na imparcialidade dos tribunais, sendo um
elemento igualmente essencial para uma justiça atempada. O modo como se
encontra estruturada tem de garantir que determinados casos não são atribuídos
a juízes que têm, ou aparentam ter, algum interesse na decisão do caso ou que
de outro modo aparentem não ser imparciais; caso ocorra acidentalmente uma
adjudicação errónea de um processo, a organização judicial deve contemplar
formas de redistribuir o processo a um outro juiz. O que vai dito ilustra a
circunstância de que a distribuição de processos toca em pontos essenciais da
adjudicação e da practicabilidade do trabalho quotidiano nos tribunais. Se a
adjudicação de processos não se processasse de forma correcta, o público em
geral poderia pensar que os juízes não eram imparciais, favorecendo as partes
relativamente às quais têm interesses pessoais ou mesmo sendo susceptíveis de
suborno. A cobertura mediática da imparcialidade do judicial nos tribunais pode
comportar consequências profundas na confiança do público. Caso o público em
geral seja da opinião de que os juízes não são íntegros, é provavel que tenha o
poder judiciário em pouca consideração e não aceite a autoridade das sentenças.
E por isso essencial que a adjudicação de processos se encontre organizada de
uma forma correcta e transparente. Além do mais, sob o império do Direito, as
partes devem gozar do direito de invocar a suspeição relativamente a
determinado juiz, como uma forma de controlar externamente a adjudicação de
processos. De todo, poderão existir diversas formas de, dentro destes
constrangimentos normativos, organizar a adjudicação de processos.
Iniciámos esta pesquisa por
incumbência do Conselho para o Judiciário da Holanda. O interesse do Conselho holandês
no presente tema prende-se com a expansão e implementação do Sistema de
Qualidade ‘RechtspraaQ’ nos tribunais holandeses, o qual também visa prevenir a
parcialidade do judicial e tornar transparente as medidas de protecção e
incremento da integridade judicial.[1] O projecto deve ser visto como parte do processo de
desenvolvimento organizacional no qual os tribunais e a organização judicial se
encontram envolvidos desde 1998. Esta investigação relaciona-se portanto com o
conceito dos tribunais como organizações que aprendem[2] [learning organisations] e com o objectivo de manter e aumentar a confiança do
público em geral nos tribunais. Neste contexto, os tribunais holandeses estão a
preparar medidas que tornem a adjudicação judicial de processos transparente e
que expliquem ao público em geral os príncipios que lhe estão subjacentes.[3] O objectivo da pesquisa solicitada era o de verificar se
existiam regras e práticas adoptadas noutros países e ainda ausentes da
Holanda. Deve por isso clarificar-se que subjacente à pesquisa comparativa estão
as referidas linhas de acção.
O nosso principal objectivo
era o de inventariar as regras aplicáveis e prácticas respeitantes à
adjudicação de processos entre juízes no âmbito dos tribunais de diferentes
países europeus. Não desconhecíamos o facto de que esta questão não se prende
apenas com a actual organização do processo de distribuição de processos nos
tribunais. Refere-se igualmente à vertente normativa da distribuição de
processos dentro dos tribunais; por outras palavras, refere-se à forma como são
salvaguardados, no âmbito do processo de adjudicação, valores como a
independência judicial, a imparcialidade e a integridade. Isto pode ocorrer com
ou sem normas jurídicas detalhadas. Durante a nossa pesquisa, abordámos estes
aspectos numa perspectiva comparativa sem procurar formar qualquer juízo de
valor, de forma a descrever não apenas as regras aplicáveis, mas igualmente a
experiência vivida pelas pessoas que trabalham nos tribunais.
Neste artigo começaremos por
explanar a nossa metodologia de pesquisa. Seguidamente iremos sintetizar a
nossa pesquisa comparativa, começando por focar a actual organização de
adjudicação de processos e depois os valores ligados a este processo de
adjudicação tal como os percepcionámos. Por fim, reflectiremos sobre a
utilidade da classificação tradicional dos sistemas legais no que respeita ao
modo como os processos são adjudicados nos tribunais.
II. Metodologia
Esta
investigação revestiu-se de uma natureza qualitativa e empiríca. O resultado
final é significativo quanto aos processos adoptados nos países objecto da
nossa amostra. Tomando como ponto de partida a possível classificação dos
sistemas jurídicos de uma perspectiva comparatística,[4] seleccionámos países com um sistema legal francês (França,
Holanda e Itália), escandinavo (Dinamarca), anglo-saxónico (Inglaterra e País
de Gales) e germânico (Renânia do Norte Vestefália). Esta pesquisa baseou-se
fundamentalmente na informação fornecida pelos investigadores nacionais que
redigiram os relatórios sobre os seis casos de estudo.[5] Os investigadores seleccionaram pelo menos três tribunais,
tendo entrevistado juízes e funcionários judiciais. Os tribunais deveriam ser
de pequena, média e grande dimensão. Também deveriam incluir um tribunal
administrativo ou órgão judicial equivalente.
Tendo em vista a recolha de informação a ser comparada, elaborámos um
modelo comum de pesquisa. Este foi submetido à discussão e alterado em
conformidade na sequência da primeira reunião dos elementos que integravam o
projecto.[6] Desta reunião resultou que a adaptação
do modelo original de pesquisa às explicações que os investigadores forneceram
sobre os sistemas de adjudicação de processos nos seus países de origem, de
forma a obter questões passíveis de ser respondidas e comparadas. Envolveu
igualmente explicações sobre as expressões utilizadas e indicações sobre o modo
e o número de entrevistas a serem realizadas.
Subsequentemente, os
investigadores prepararam um primeiro caso de estudo, cujo objecto foi discutido
durante a segunda reunião de investigadores. Isto permitiu-nos aditar algumas
clarificações adicionais sobre alguns dos pontos e posteriormente corrigir e
completar os casos de estudo. Parte integrante da pesquisa passava pelo
preenchimento pelos investigadores de uma matriz comparativa, de forma a
disponibilizar uma ferramente eficaz de comparação. A interacção entre os
investigadores afigurou-se como uma considerável ferramente da investigação,
uma vez completada a matriz comparativa. As perguntas objecto da investigação
foram:
·
Quais são as regras que permitem incrementar e proteger a
integridade judicial e a imparcialidade no que respeita à adjudicação de
processos?
·
Como é que são aplicadas na práctica as regras internas de
distribuição de processos?
·
Como é que os juízes valoram estas regras e prácticas?
·
Seguidamente perguntámos aos investigadores a sua opinião
sobre as regras de adjudicação de processos nos tribunais objecto da pesquisa.
Apresentamos aqui as
respostas as estas perguntas através da comparação de três pontos principais,
deixando de lado o assunto da configuração
institucional dos tribunais em cada um dos países objecto deste estudo por
razões de brevidade.[7] O primeiro ponto respeita aos príncipios e regras gerais aplicáveis à adjudicação interna de
processos nos sistemas judiciais objecto do presente estudo. Procedemos à
descrição das regras e prácticas respeitantes à distribuição de juízes e às
regras e prácticas que visam garantir a imparcialidade judicial. O segundo
ponto respeita ao tema central desta pesquisa: o sistema interno de adjudicação utilizado nos seis sistemas
judiciais objecto de análise. Neste ponto exploramos com algum detalhe a
informação disponibilizada através dos casos de estudo nacionais no que
respeita à práctica e opiniões dos entrevistados e investigadores sobre a
adjudicação de processos nos tribunais. O último ponto respeita a alguns
aspectos da organização interna dos
tribunais no âmbito da adjudicação de casos. As regras, prácticas e
instrumentos de adjudicação de processos, os quais constituem o principal
objecto de interesse deste projecto de pesquisa, relacionam-se com diversos
outros aspectos da organização judicial, como por exemplo a especialização
judicial, os quais podem afectar o processo de adjudicação de processos.
Pesquisas
de campo no âmbito da organização judicial são raras na Europa e o mesmo se
aplica ao objecto de estudo deste projecto de pesquisa.[8] Foi por isso impossível apoiarmo-nos num ‘corpus de
literatura’ sobre o tema. No entanto, graças à qualidade dos investigadores e à
abordagem interactiva utilizada nesta pesquisa, cremos que a informação obtida
é exacta e fiável. Consideramos, por isso, que as conclusões desta pesquisa
constituem hipóteses passíveis de serem testadas a uma escala maior.
Os resultados da pesquisa
baseiam-se numa interpretação heurística dos dados. Na medida em que esta
constitui primariamente uma descrição dos factos nos quais baseámos as
conclusões inseridas nos próximos parágrafos, os leitores que não estiverem
interessados nestes mesmos factos poderão passar directamente ao parágrafo
seguinte.
III. Adjudicação de
processos: Regras e prácticas
A. Princípios e
regras gerais: Juiz legal, inamovibilidade, remoção de juízes, tarefas de
segunda linha
1.
O juiz legal
Analisámos os ‘princípios e
regras gerais’ relativos à adjudicação de casos adoptados em cada país. Em
alguns casos, encontram-se integrados na Cosntituição, como é o caso do ius de non evocando, do qual decorre que a ninguém pode
ser negado o direito de ser julgado pelo tribunal ao qual tem legal ou
‘naturalmente’ direito e que também inclui a proibição da instituição de
tribunais especiais para lidar com casos isolados. Consequentemente, não podem
ser constituídos tribunais especiais para julgar matérias especiais; nem pode
um processo ser transferido para outro tribunal que não seja o competenete, a
não ser nos casos prescritos pela lei. Este direito civil não é reconhecido
como tal em todas as jurisdições. E, desde logo, inexistente na Dinamarca,
Inglaterra e País de Gales e em França. Na Holanda, o princípio encontra-se
consagrado na constituição, mas não tem qualquer peso no contexto interno da
adjudicação de processos. Refere-se tão sómente a um direito civil cujo
significado é o de que, na ausência de consentimento das partes, o processo não
pode ser atribuído a um outro tribunal que não o indicado por normas
imperativas relativas a jurisdição.[9] Na Alemanha, o princípio é designado pelo direito ao juiz legal; na Itália, por direito ao juiz natural. Ambas as constituições proíbem
a instituição de tribunais especiais e prescrevem que a ninguém pode ser negado
o juiz legal ou natural indicado pela lei.
Sintetizando os casos de
estudo, o princípio reforça a percepção da imparcialidade dos tribunais, também
afirmada no artigo 6 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, o qual faz referência
a um ‘tribunal independente e imparcial’.
Um outro princípio
importante para o estudo da adjudicação de processos é o da inamovibilidade dos juízes e as suas
aplicações prácticas, estando o mesmo presente em todas as constituições dos
países considerados para efeito do presente estudo, com excepção da Inglaterra
e País de Gales, nos quais não existe uma constituição formal. A nomeação de
juízes para um outro tribunal que não aquele para o qual haviam sido
originalmente designados pode prender-se com outras razões para além das
relacionadas com o normal funcionamento dos tribunais, e.g. a sua aptidão, o conteúdo das suas sentenças ou outras razões
caras ao organismo que procede à nomeação dos juízes – ou o Ministério da
Justiça, um outro organismo público ou o presidente do tribunal. Movimentar
juízes pelas razões erradas é susceptível de afectar a imparcialidade judicial,
sendo por isso de extrema importância salvaguardar os juízes de nomeações para
tribunais sem o seu consentimento – esta é a substância do princípio.
Decorre da lógica a
possibilidade de, podendo-se transferir processos de um juiz para outro, se
possam igualmente transferir juízes para onde estes sejam mais necessários. A
possibilidade de haver alguma flexibilidade na movimentação de juízes de um
tribunal para outro é um asunto da maior importância. Tal flexibilidade pode
contribuir para uma utilização mais eficiente dos juízes nos diferentes
tribunais, bem como para uma maior rapidez no proferimento de sentenças nesses
mesmos tribunais.
Na maioria dos países, os
procedimentos para mover um juiz colocado num determinado tribunal para outro
são problemáticos e burocráticos. Em geral, a transferência de um juiz apenas é
possível com o consentimento do mesmo, mas há excepções que têm a ver com a
reorganização de tribunais ou com procedimentos disciplinares. Este
procedimento é conduzido, em França e Itália, pelos Conselhos da Magistratura,
na Dinamarca pela Administração Judicial, na Renânia do Norte-Vestefália pelo
Ministério da Justiça e na Inglaterra e País de Gales através de uma negociação
informal entre juízes e os presidentes dos tribunais. Mas neste ultimo caso o
contexto é diferente, uma vez que além dos magistrados judiciais, o acesso à
magistratura está também aberto aos advogados qualificados [qualified barristers and solicitors],
pelo que o poder judiciário constitui um grupo profissional exclusivo. A nomeação
como juiz envolve a obrigação de tomar parte em diferentes tribunais. O chamado
sistema de qualificaçãi profissional [ticketing
system] limita de alguma forma as possibilidades de transferência. Na
Holanda, os juízes apenas podem ser transferidos para outro tribunal com o
assentimentento dos conselhos de administração dos tribunais envolvidos na
transferência.
A protecção legal da
inamovibilidade dos juízes tendo em vista salvaguardar a sua imparcialidade é
susceptível de criar tensões no que respeita a uma eficiente utilização dos
juízes nos tribunais onde são (transitoriamente) mais necessários. Com base na
nossa pesquisa, podemos concluir de que na maioria dos países que integravam a
nossa amostra, com excepção de Inglaterra e País de Gales e da Holanda, a
nomeação de um juiz para um determinado tribunal fixa-o aí e torna bastante
difícil a transferência para outro tribunal. Naturalmente que, quer a
Inglaterra e País de Gales, quer a Holanda, reconhecem a segurança da posição
do juiz, uma vez nomeado.
3.
Suspeição de juízes e pedidos de escusa
As pesquisas conduzidas nos
países seleccionados também providenciam informação sobre a possibilidade de
invocar a suspeição de um juiz e
sobre a possibilidade de um juiz pedir
escusa de um processo. Em todos os países, com a excepção de Ingraterra e
País de Gales, existe uma listagem detalhada de circunstâncias nas quais os
juízes devem pedir escusa ou nas quais as partes podem suscitar a sua
suspeição. Em todo o caso, os juízes ingleses também estão obrigados a pedir
escusa num processo sempre que este envolver um conflito de interesses. São
casos nos quais a imparcialidade do juiz é posta em risco e que envolvem
interesses pessoais ou ligações a uma da partes. Na Dinamarca, juízes que
decidiram em desfavor do réu na audiência preliminar revelando uma suspeita específica e confirmada, não
podem tomar parte no julgamento.[10] Uma situação semelhante existe em França com os juízes de
inquérito. No que respeita aos processos cíveis, a circunstância de o juiz de
inquérito ser ou não envolvido na fase de julgamento depende do agendamento
efectuado pelo presidente do tribunal.
Em França existe uma regra
especial para os juízes que se ocupam dos processos sumários em matéria cível.
O Tribunal de Cassação decidiu que os juízes que proferem sentenças em
processos sumários não deveriam tomar parte na fase final do processo desses
mesmos casos.[11] Mas
na práctica cabe aos presidentes dos tribunais adaptar a adjudicação dos
processos a esta regra e alguns recusam-se a fazê-lo por tornar a gestão dos
processos mais complicada. E uma vez que as suas decisões não constituem actos
administrativos, não podem ser impugnadas em sede de tribunais administrativos.
Na Itália, no entanto, as decisões respeitantes à adjudicação de casos são
considerados actos administrativos e podem por isso ser impugnadas pelos juízes
perante um tribunal administrativo.
Em Itália, as regras sobre a
incompatibilidade dos juízes face a determinados processos, em especial no
âmbito do processo penal, são extremamente detalhadas e criam diversos
problemas para o funcionamento dos tribunais criminais de pequena dimensão. O
princípio não desempenha um papel semelhante nos tribunais administrativos. Em
França e na Itália, o encolvimento de um juiz nas fases preliminares de um
processo não preclude a sua participação em fases posteriores do mesmo
processo. Na Holanda, estas matérias são reguladas pelos Códigos de Processo
Penal e Civil e pela Lei sobre o Direito Administrativo Geral
Em especial na Dinamarca e na
Holanda, os juízes estão habituados a lidar informalmente com as suspeitas de parcialidade.
Ao invés de iniciarem um processo de pedido de escusa, transferem para um
colega o processo relativamente ao qual se levantou a suspeita. Por esta razão,
visando garantir a integridade judicial, os tribunais desenvolveram com o
auxílio do Conselho da Magistratura holandês linhas de orientação para
integridade judicial, tendo por objectivo tornar claro quais as regras a que os
juízes devem seguir para garantir a sua (aparência) de imparcialidade.
Em todos os países cabe
primariamente aos juízes evitarem que se suscite alguma suspeita de
parcialidade e não existe outra regra que não seja a que permite aos juízes
proceder desta forma. Isto significa que se espera que os próprios juízes analisem
os processos que lhe são atribuídos com vista à detecção de qualquer aparência
de parcialidade, e se é provável que exista parcialidade ou a aparência da
mesma, deverão requerer que o processo seja atribuído a outro juiz. Logo, a
prevenção de (qualquer aparência de) parcialidade é primariamente da
responsabilidade individual do juiz e só num segundo momento é dada às partes a
possibilidade de arguirem a suspeição. Só na eventualidade de os juízes não salvaguardarem
por si próprios estes valores, poderão outros mecanismos entrar em
funcionamento.
4.
Actividades profissionais de segunda linha
Recolhemos igualmente alguma
informação sobre as actividades profissionais acessórias [sideline jobs] dos juízes. Estes podem originar (aparências de)
parcialidade e podem por isso motivar um pedido de escusa ou o levantamento de
uma suspeição no processo. Curiosamente, apenas em França são as actividades profissionais
acessórias proibidas por completo, seja para os juízes comuns, seja para os
juízes administrativos. Tais actividades são permitidas na Dinamarca, mas
apenas na medida em que não interfiram com a imparcialidade judicial. Os juízes
de carreira podem auferir quantias consideráveis através das actividades profissionais
acessórias, em particular nos tribunais superiores da Dinamarca. Aqui, os
juízes têm de todo o modo de obter o consentimento do conselho dos presidentes
dos tribunais superiores. Algumas actividades, como a docência, a participação
numa comissão governamental ou numa organização internacional, não são
aparentemente consideradas como um escolho à imparcialidade judicial – apesar
do assunto ser objecto de discussão na Inglaterra e País de Gales. No entanto,
já as arbitragens não gratuitas são claramente vistas como um potencial
problema. Na Inglaterra e País de Gales, os juízes não carecem de autorização
para actuarem como árbitros. Na Renânia do Norte-Vestefália, carecem de
autorização do Ministério da Justiça, e em Itália, necessitam de autorização do
Conselho de Magistratura. Em Itália os juízes têm vindo a ser progressivamente
limitados pela política do Conselho de não consentir senão raramente que os
juízes se envolvam noutras actividades extra-judiciais para além da docência.
Os juízes administrativos são procurados para funções de consultoria e
beneficiam por ora da autorização do respectivo Conselho. Quando lhes é negada
autorização, a decisão é susceptível de recurso para o tribunal administrativo
de Roma, o qual frequentemente revoga as decisões negativas do Conselho. Na
Dinamarca, quer as actividades extra-judiciais dos juízes, quer o respectivo
rendimento é objecto de publicação anual, o mesmo sucedendo desde há pouco em
Itália.[12] Na Holanda, as actividades extra-judiciais devem ser
comunicadas ao conselho de administração do tribunal e são objecto de
publicação no website dos tribunais. Mas não é certo que os juízes informem o
conselho de administração do respectivo tribunal sobre todas as actividades
extra-judiciais que levam a cabo.[13] Um projecto de lei foi apresentado ao Parlamento visando
obrigar os juízes a requerer aos conselhos de administração autorização
explícita para o exercício de actividades extra-judiciais, expandindo desta
forma o controlo dos conselhos sobre os juízes.
B. Organização
interna dos tribunais: Especialização, distribuição de juízes, task forces
1.
Especialização
O tipo de compartimentação
existente nos tribunais varia de país para país e também depende da dimensão do
tribunal. Em articulação com a especialização
judicial e o sistema de adjudicação de processos adoptado, isto pode
afectar o processo de adjudicação de processos. Tendo em vista a comparação de
informação, introduzimos a distinção entre tribunais, secções dos tribunais (e.g., direito civil, direito penal,
direito da família e direito administrativo) e subsecções (frequentemente
também designadas por câmaras) dentro
de cada secção. As subsecções podem ser elementos especializados no âmbito de
uma secção, por exemplo na secção de direito civil poderão existir unidades
para os bens móveis, menores, sucessões e imóveis.
Ao longo deste estudo,
verifica-se que o caso mais simples ocorre na Dinamarca, onde todos os juízes
são generalistas que lidam com todo o
tipo de casos. Todos os demais países operam com base nalgum tipo de especialização
interna, a qual é bastante evidente no caso da Inglaterra e País de Gales, bem
como em Itália, onde existem tribunais plenos menos especializados do que em
França ou na Renânia do Norte-Vestefália. Um traço comum a todos os tribunais é
o de terem tantas mais secções quanto maior for a sua dimensão. Na Holanda, as
decisões sobre a organização interna dos tribunais são tomadas pelo conselho de
administração, até ao limite legal imperativo de quatro secções por tribunal.
Em todos os países, o número de subsecções especializadas depende do Direito,
da dimensão dos tribunais e das decisões tomadas pelos presidentes dos
tribunais (e.g., os presidentes dos
tribunais na França, Alemanha e em Itália, sendo que nos dois últimos casos
carecem, respectivamente, do assentimento do Conselho da Magistratura local e
nacional). E intuitivo que os tribunais de maior dimensão possuem uma
organização interna dividida em diversas secções e subsecções. Uma excepção
digna de nota é a Dinamarca, onde nem no tribunal Copenhaga, nem ao nível do
tribunal de recurso, se organizou qualquer tipo de especialização formal. Em
todos os demais países da nossa amostra, o modelo de especialização do tribunal
de recursos segue o adoptado ao nível da primeira instância.
As subsecções dos tribunais
na Renânia do Norte-Vestefália são altamente especializadas, e.g., no domínio do direito civil:
assistência judiciária, processos relacionados com propriedade de prédios,
casos de direito da família de alcance internacional (menores), imobiliário,
bens móveis, processos de insolvência, etc.
Consequentemente, os juízes são colocados nas subsecções por um período não
inferior a um ano. E, no entanto, possível que um juiz seja nomeado para mais
do que uma subsecção. Em Inglaterra e País de Gales, o número de tribunais
administrativos especializados de primeira instância é bastante numeroso. Os
recursos das decisões destes tribunais sobem perante a secção especializada do
Tribunal Superior [High Court]. Desta
forma, as decisões de tais tribunais especializados estão sujeitas a revisão
pelos tribunais comuns.
2.
Distribuição de juízes
E em princípio possível
deslocar juízes de um secção especializada ou subsecção de um tribunal para
outro tribunal, mas a margem de discricionariedade dos presidentes dos
tribunais varia de país para país. Em Inglaterra e País de Gales, as decisões
relativas à distribuição de juízes são
tomadas de forma definitivo pelo Lord
Chancellor, em articulação com o presidente do tribunal. Na Dinamarca, os
juízes de primeira instância, como generalistas que são, lidam com todas os
processos judiciais sem qualquer distinção. Nos Tribunais Superiores os juízes
podem, a seu pedido e com o consentimento do presidente do tribunal, ser
transferidos para outra secção. Em França, é da competência do presidente do
tribunal distribuir os juízes no interior da instituição através de ordens de
escalonamento.Uma excepção respeita aos juízes de inquérito no âmbito do
processo penal, os quais são nomeados pelo Presidente da República sob proposta
do Ministro da Justiça e ouvido o Conselho de Magistratura. A competência de
escalonar juízes é exercida de forma bastante diversa, e.g. num tribunal (Avinhão) o presidente do tribunal faz questão de
que todos os juízes tomem parte na subsecção de contravenções (penais),
enquanto que noutros tribunais a especialização em direito penal é possível. Em
Itália, nos tribunais comuns, o respectivo presidente faz uma proposta que, uma
vez ouvido a Comissão de Magistratura local, deve receber a aprovação do Conselho
de Magistratura nacional, do presidente do tribunal de recurso e da Ordem dos
Advogados. Nos tribunais
administrativos, compete formalmente ao respectivo presidente tomar a decisão,
mas na práctica esta baseia-se em critérios de senioridade. Na Renânia do
Norte-Vestefália, os juízes são sistribuídos pelas subsecções em conformidade
com o disposto no plano annual de distribuição de processos [Geschäftsverteilungsplan], o qual pode
ser adaptado ao evoluir das circunstâncias e carece da aprovação do conselho
local de juízes. Na Holanda, o conselho de administração do tribunal decide
sobre a organização interna do mesmo e distribui os juízes pelas diferentes
secções.
Nos países analisados, os
juízes desempenham as suas funções primariamente nos tribunais para os quais
foram designados, ocorrendo no entanto excepções a esta práctica. Nos tribunais
italianos, tendo em vista garantir maior flexibilidade na distribuição dos
juízes, a lei prevê os chamados juízes de
distrito, os quais podem desempenhar as suas funções em qualquer dos
tribunais do distrito, em função das necessidades. No entanto, os resultados
desta inovação ficaram aquém das expectativas em termos de flexibilidade. A
mesma possibilidade foi recentemente introduzida em França. Aqui, os juízes podem
ser movimentados de um tribunal para outro dentro do mesmo distrito coberto pela
jurisdição do respectivo tribunal de recurso por ordem do presidente deste último.
Na Holanda, os juízes são nomeados para um determinado tribunal, mas por força
das disposições legais também podem servir como juízes de susbstituição em
qualquer outro tribunal da mesma instância. Podem, por isso, ter de tomar parte
em processos que decorrem num tribunal diferente daquele para o qual haviam
sido nomeados. Isto normalmente resulta do acordo entre o presidente de um
tribunal com menor carga de processos por despachar e outro que se encontre
assoberbado de processos; por vezes, este tipo de movimentações também pode decorrer
do facto de um juiz possuir uma competência específica num determinado campo ou
da necessidade de evitar uma aparência de parcialidade. Diversos tribunais
celebraram acordos para possibilitar esta transferência de juízes. Em
Inglaterra e País de Gales, o chamado sistema de qualificações profissionais [ticketing system] permite aos juízes que tenha recebido formação ou
tenha experiência numa determinada matéria, tomar parte nos processos que
envolvam determinadas matérias específicas e que decorram perante determinadas
instâncias. Consequentemente, existem juízes que desempenham as suas funções
numa determinada instância e que podem tomar parte num determinado processo,
caso tenham a apropriada qualificação [ticket]. Este sistema permite que
os juízes tomem parte em processos de natureza específica que decorrem no
âmbito da area geográfica da área onde exercem funções. Deste modo, em
Inglaterra e País de Gales parece haver não apenas uma especialização dos
tribunais, mas igualmente uma qualificação específica dos juízes que ultrapassa
a das subsecções.
3.
Task forces
A crescente sobrecarga
processual levou os tribunais a instituírem task
forces aptas a enfrentar os picos de trabalho e os atrasos sofridos. Esta
medida pode trazer alguns problemas no que respeita à distribuição de
processos. Em França, as task forces
de juízes têm sido raramente utilizadas e sobretudo para fazer face a casos de
imigração. Em Itália, as task forces
têm sido utilizadas para tentar resolver processos cíveis mais antigos que
remontam a 1995. Com este propósito, a respectiva lei definiu o tipo de
processos com os quais estes juízes de nomeação temporária se devem ocupar e
nos quais estão em coordenação com um juiz permanente da primeira instância. Também
na Holanda têm sido utilizadas task
forces para lidar com os atrasos processuais. A flexibilidade do sistema em
Inglaterra e País de Gales permite a nomeação temporária de juízes incluídos
numa lista de reserva para fazer face a sobrecargas de trabalho num tribunal
específico.
As task forces podem ser a solução para um conjunto de processos
pendentes, em especial nos países onde a aplicação estricta do princípio da
inamovibilidade dos juízes torna o processo de transferência dos juízes
particularmente problemático e burocrático. Em termos gerais, são apenas
possíveis com o consentimento do juiz, mas podem ocorrer um número de excepções
relacionadas com a reorganização dos tribunais ou com procedimentos de natureza
disciplinar. O processo de nomeação temporária de juízes é normalmente
conduzido por um organismo central: os Conselhos de Magistratura em França e
Itália, a administração do tribunal na Dinamarca, o Ministério da Justiça na
Renânia do Norte-Vestefália, e através de uma negociação informal entre os
juízes e os presidentes dos tribunais, tendo por base o sistema de qualificação
profissional [ticketing system], em
Inglaterra e País de Gales.
C. Adjudicação
de processos: Quem o faz e como
1. A adjudicação de casos e a responsabilidade do presidente
do tribunal
Na Dinamarca, é o presidente
do tribunal quem formalmente leva a cabo a distribuição de processos, mas na
práctica a adjudicação de casos aos juízes generalistas é feita de forma
aleatória por computador ou pelo funcionário da secretaria. O presidente do
tribunal intervém apenas em circunstâncias excepcionais, em caso de avaria do
computador ou caso exista um processo particularmente complexo que requeira
atenção especial. Em Inglaterra e País de Gales, o presidente do tribunal e os
cargos de topo da administração judiciária, tais como o Lord Chancellor ou o Master
of the Rolls têm um papel meramente formal, já que a adjucicação é na
verdade feita pelos funcionários da secretaria. Cabe ao funcionário identificar
qual o juiz que dispõe de tempo disponível para se ocupar do processo. A
França, Alemanha e Itália funcionam com sistemas semelhantes ao nível dos
tribunais comuns, mas divergem em alguns aspectos, os quais afectam o
funcionamento quotidiano dos tribunais. A característica mais saliente do
sistema alemão e italiano de adjudicação de processos é o da consagração em sede
constituticional, respectivamente, do princípio do juiz legal e do juiz natural. Ambos os países adoptaram um
sistema no qual os presidentes dos tribunais podem fazer propostas no que
respeita à adjudicação de processos (bem como quanto à distribuição de juízes
num tribunal). Mas a decisão é tomada a um outro nível. Na Alemanha, a decisão
cabe anualmente ao Conselho da Magistratura local, no âmbito de um procedimento
que dura algumas semanas. Nem a Alemanha, nem especificamente a Renânia do
Norte-Vestefália contemplam um Conselho de Magistratura nos moldes em que
existe em França e Itália. Em Itália, a decisão relativamente à agenda das sessões
de cada tribunal é tomada a nível nacional pelo Conselho de Magistratura, a
qual cobre cerca de 1200 cargos (entre tribunais, magistrados do Ministério
Público e juízes de paz); é um processo que demora anos, acabando a agenda por
nem sempre reflectir a situação actual dos tribunais. Em França, onde o
princípio do juiz legal não goza de reconhecimento legal, o programa de
distribuição de processos é feito anualmente pelo presidente do tribunal sem a
aparente sujeição a supervisão. Na Holanda, a adjudicação de processos às
diferentes secções (designadas por ‘sectores’) é da responsabilidade do
conselho de administração, mas no âmbito de cada secção é sobre o responsável
que repousa a última responsabilidade. Na práctica, os casos são distribuídos
pelo juiz coordenador, com o auxílio de um funcionário judicial.
Quando os presidentes dos
tribunais em Itália e na Alemanha não sigam o sistema de adjudicação de
processos, estão em princípio sujeitos a medidas disciplinares, uma vez que os
critérios são estabelecidos pelo conselho de magistratura e revestem-se de
natureza vinculativa. Noutros países, os presidentes dos tribunais não se
encontram vinculados às instrucções de superiores no que respeita à adjudicação
de processos nos seus tribunais. Em Inglaterra e País de Gales, a adjudicação é
realizada por um funcionário encarregue
das listagens [listing officer],
o qual é suposto seguir as linhas de acção definidas pelos juízes. Qualquer
conflito que emerja deverá ser resolvido por um juiz sénior. Os Ministérios da Justiça
dos países incluídos na amostra não desempenham qualquer papel no processo de
adjudicação de casos. A Ordem dos Advogados poderá ser informada da adjudicação
de processos levada a cabo pelos tribunais, mas cabe-lhe apenas fazer
sugestões, como sucede em Inglaterra e País de Gales, bem como na Itália, e em
qualquer caso apenas no que se refere aos tribunais comuns.
São de assinalar algumas
diferenças em França e Itália, no que respeita aos tribunais administrativos,
onde os respectivos presidentes ou os presidentes das subsecções, no caso de
tribunais de maior dimensão, desempenham um papel do maior relevo na adjudicação
de processos. Apenas recentemente, com a introdução de um sistema automático de
adjudicação de processos, é que esta função perdeu peso em Itália. Em todo o
caso, em ambos os países, o presidente da subsecção distribui os processos,
enquanto que o presidente do tribunal, ou o funcionário judicial em França,
procede à primeira distribuição dos processos entre as subsecções, com base no
critério do objecto/matéria do processo.
2.
Os presidentes dos tribunais também podem afectar juízes a processos
O poder de
discricionariedade dos presidentes dos tribunais para movimentar juízes é um
ponto que merece atenção. O poder de transferir com facilidade juízes de uma
subsecção para outra pode ter um impacte significativo no tramitamento dos
processos (Di Federico 2005). Nos países analisados, apenas na Dinamarca é o
presidente do tribunal responsável pela nomeação dos presidentes de secção ou
de subsecção bem como pela distribuição de processos pelos juízes. Em
Inglaterra e País de Gales, cabe ao Lord
Chancellor mediante consulta prévia dos presidentes de secção em exercício,
nomear os novos presidentes, enquanto que os juízes-presidentes dos tribunais
locais, em articulação com os presidentes de secção, decidem sobre a
distribuição dos juízes pelas diferentes subsecções. Em França, os presidentes
de secção são nomeados por um comité de
promoção (promotion committee, o
qual é composto fundamentalmente por presidentes de tribunais) e são
responsáveis pela distribuição dos juízes pelas secções do tribunal ao qual
presidam. Na Renânia do Norte-Vestefália, são os conselhos de magistratura
locais que decidem sobre a distribuição dos juízes nas suas subsecções. Em
Itália, cabe ao conselho nacional de magistratura supervisionar e aprovar as
propostas de distribuição de juízes feitas pelos presidentes dos tribunais na
sequência de um longo e moroso processo que envolve o presidente do tribunal de
recursos, os conselhos de magistratura locais e a delegação local da Ordem dos
Advogados. Na Holanda, o presidente do tribunal
não desempenha na práctica um papel significativo na adjudicação de processos,
mas é ao invés o conselho de administração que desempenha o papel de relevo na
organização interna do tribunal. Na práctica, a adjudicação de casos é levada a
cabo por um funcionário judicial sob a supervisão de um juiz coordenador.
A adjudicação de processos
acompanha em regra a especialização dos juízes. A distribuição aleatória não é
aplicada uniformemente. Em particular em França, a adjudicação de processos é
uma tarefa do presidente do tribunal. Nos tribunais administrativos alemães, a
distribuição de processos segue o plano anual de adjudicação de processos; a
especialização é um elemento decisovo para a adjudicação de processos (e.g., direito eleitoral, direito
urbanístico e do planeamento regional, direito dos estrangeiros, direito
tributário, direito contraordenacional económico). Nos tribunais
administrativos de recurso na Holanda, os processos são distribuídos da mesma
maneira informal com que o são nos tribunais comuns.
Todos os sistemas judiciais
possuem um qualquer tipo de especialização por jurisdições (território) ou no
âmbito do próprio tribunal (em razão da matéria). Uma vez que o processo tenha
sido adjudicado em razão da material, segue-se uma distribuição aleatória do processo que pode ser tratada de diversas
formas. Na Dinamarca, onde a adjudicação dos casos nem sequer é feita em razão
da matéria pela circunstância de que os juízes lidarem com todo o tipo de
processos sem distinção, o processo de adjudicação de casos é na práctica
completamente aleatório e feito por computador. Nos tribunais de menor
dimensão, a função cabe ao funcionário judicial. Em Inglaterra e País de Gales,
a adjudicação levada a cabo pelos funcionários responsáveis pelas listagens
atribui o processo ao primeiro juiz que disponha da qualificação profissional
adequada (a chamada senha – ticket)
para intervir no processo e que disponha do necessário tempo. Em França, na
Renânia do Norte-Vestefália e em Itália, a adjudicação é sujeita a um processo
aleatório tendo por base o nome do réu, ou pode basear-se nos turnos semanais
ou diários dos juízes. Esta é em especial a situação de alguns tribunais
criminais em Itália. Na Holanda, no interior de uma secção, os processos são
distribuídos com base nos seguintes critérios: natureza do processo,
especialização e competência do juiz, continuidade judicial e só depois
aleatoriedade.
Nos tribunais
administrativos franceses, o processo é distribuído em razão da matéria e só
depois segundo um princípio de aleatoriedade ou de acordo com critérios
geográficos. Nos tribunais administrativos italianos foi recentemente
introduzido um novo sistema de
adjudicação de processos. Tendo em vista equilibrar a distribuição de
processos entre os juízes dos tribunais administrativos, o presidente do
tribunal procede à distribuição dos processos por entre as diversas subsecções,
caso existam, em razão da matéria dos mesmos, sendo que subsequentemente o
presidente da subsecção organiza os processos em tantos grupos quantos os
juízes que compõem a subsecção, distribuindo por sorteio os diversos lotes de
processos entre os juízes da secção. Poderão ocorrer excepções cujo tratamento
difere de tribunal para tribunal, em função do papel desempenhado pelo
presidente do tribunal.
4.
Prioridade na distribuição equilibrada do trabalho processual entre os juízes
De acordo com os resultados
da pesquisa, existe apenas uma prioridade na adjudicação de processos que é
partilhada pelos seis países: o equilíbrio na distribuição do trabalho
processual entre os juízes. Outros aspectos são igualmente relevantes, como a
ponderação da especialização do juiz ou a continuidade de um juiz no tratamento
de um determinado processo, mas trata-se de aspectos específicos de cada país e
estão relacionados com a forma como a distribuição de processos opera ao nível
local. Na Dinamarca, a distribuição é realizada por computador em alguns
tribunais, mas noutros países a distribuição aleatória é feita manualmente. A
ponderação da carga de trabalho processual, a qual é fundamental para um equilibrío do trabalho processual entre os juízes, é apenas utilizada no tribunal
da cidade de Copenhaga. Este mesmo ponto é também objecto de atenção nos planos
anuais de distribuição de processos utilizados na Renânia do Norte-Vestefália,
os quais se revestem de total transparência interna. Em Inglaterra e País de
Gales, o processo é adjudicado ao juiz que tiver tempo para se ocupar do mesmo,
sem entrar em linha de conta com a diferente ponderação dos processos. Também
na Holanda, a carga de trabalho processual não é objecto de ponderação, mas os
juízes coordenadores de secção (i.e.,
sectores) e de subsecção levam em linha de conta o número de processos
pendentes de cada juiz antes de procederem a nova distribuição.
5.
A troca informal de processos entre os juízes nem sempre é permitida
Uma troca informal de
processos entre os juízes é possível na Dinamarca, Inglaterra e País de Gales e
na Holanda; ao invés, é considerado algo de absolutamente inaceitável na
Alemanha e em Itália. Nestes dois países, a possibilidade de mudança do juiz
apenas pode ocorrer nos casos previstos na lei, por uma ordem do conselho de
magistratura ou, excepcionalmente, por uma decisão fundamentada do presidente
do tribunal. O princípio do juiz natural ou
legal impede que qualquer troca
informal de processos ocorra. Em França, a troca informal de processos apenas
pode ocorrer com o consentimento expresso do presidente do tribunal. A
consistência entre as regras relativas à adjudicação de processos e a sua
aplicação práctica é bastante reduzida em Inglaterra e País de Gales e na
Dinamarca, sendo pelo contrário bastante elevada em França, Itália e Holanda.
Na Alemanha, a consistência é qualificada como rigorosa.
IV. Valores e factores que influenciam a adjudicação de
processos: Uma análise comparativa
No parágrafo anterior
procedemos à descrição das regras e prácticas relativas à adjudicação de
processos e de distribuição de juízes em seis sistemas de organização judicial.
Aparentemente, uma das funções da adjudicação de processos é a de harmonizar
dois tipos de valores: a imparcialidade dos juízes e a eficiência
organizacional dos tribunais. A adjudicação de processos tem harmonizar estes
dois factores. O processo de harmonização permite uma série de escolhas àqueles
que desenvolvem e implementam as linhas de acção relativas à adjudicação de
casos, em homenagem ao diferente peso que
cada sistema judicial atribui aos diferentes factores e valores. O objecto
deste parágrafo é descrever esses factores e valores, assim como explicar como
podem ser harmonizados de diferentes formas. A figura No 1 sumariza de forma
gráfica os diferentes valores e correlativos factores que afectam e são
afectados pelo sistema de adjudicação de processos.
Figura No 1: Valores e factores na adjudicação
de processos
Distribuição equilibrada de processos
A. Imparcialidade dos juízes
A imparcialidade dos
juízes é garantida através da independência dos mesmos, a qual pode ser
dividida em independência externa e independência interna.[14] A independência
externa refere-se aos mecanismos instituídos para garantir a independência
dos juízes -e portanto a sua imparcialidade- face a qualquer influência das
partes ou de entidades estaduais, tais como o Governo ou o poder legislativo. A
independência interna refere-se aos mecanismos estabelecidos para
garantir a independência dos juízes face a pressões que possam vir do interior
do próprio poder judiciário, tais como pressões de um juiz de uma instância
superior ou pressões do conselho de magistratura. Um ponto que importa
sublinhar é o de que, quando se trata da independência e imparcialidade dos
juízes, a questão não é apenas se são
imparciais mas igualmente se aparentam
sê-lo perante as partes e o público em geral. Por esta razão, o modo como
as políticas referentes à independência e imparcialidade são implementadas,
divulgadas e percepcionadas constitui um ponto merecedor de atenção.
1. Independência externa
Segundo a nossa pesquisa, a independência externa encontra-se
relacionada com o sistema de adjudicação de processos através dos quatro
factores indicados na figura n.º 1: escusa e suspeição dos juízes, escolha do
juiz [judge- shopping], actividades extra-judiciais
e visibilidade das linhas de acção [visibility
of policies].
As normas e a práctica
relativas ao modo como operam os pedidos
de escusa e o levantamento de suspeições pelas partes fazem parte
dos mecanismos mais eficientes para incrementar e garantir a independência
externa dos juízes. As normas relativas à escusa e suspeição são usualmente
objecto de uma lista detalhada nas normas ou códigos de processo e o seu
conteúdo é bastante similar nos sistemas judiciários aqui considerados. O nosso
estudo demonstra que os mecanismos de auto-regulação funcionam de forma
bastante satisfatória. Em alguns dos países considerados denota-se por vezes
uma particular sensibilidade ao assunto, como por exemplo na Dinamarca, devido
à ocorrência de um processo em particular que influenciou de forma decisiva o
comportamento dos juízes neste ponto.
As actividades extra-judiciais (tarefas profissionais de segunda linha)
constituem um outro factor susceptível de afectar a independência externa dos
juízes e, como tal, a adjudicação de processos. E intuitivo que o número e a
natureza das actividades (e.g., membro
do conselho de administração de uma empresa, membro do gabinete de um Ministro,
etc.) podem pôr em perigo a
substância e a aparência de independência e imparcialidade dos juízes. Como a
nossa pesquisa o demonstra, apenas em França é que as actividades
extra-judiciais não são permitidas, enquanto que na Dinamarca, Holanda e
Itália, com a excepção de numerosas posições governamentais e em organizações
internacionais, são permitidas mas carecem supostamente de publicitação explícita
na web. A adjudicação de casos pode
tomar em consideração estas actividades extra-judiciais, evitando a adjudicação
de processos a juízes que estejam em relação com uma das partes precisamente
devidamente a estas actividades ‘extras’.
A publicitação destas
actividades conduz-nos ao outro factor enumerado, a visibilidade das linhas de
acção [policy visibility].
Parece-nos que a visibilidade das linhas de acção adoptadas nos tribunais
ajudam a incrementar a independência externa dos juízes, ou melhor, a aparência
de imparcialidade. No entanto, e em termos gerais, as medidas destinadas a
tornar transparentes as linhas de acção do tribunal, incluindo os critérios que
presidem à adjudicação de casos, não se encontram muito desenvolvidas nos casos
de estudo ora considerados. A informação sobre as linhas de acção dos tribunais
e, em particular, sobre a adjudicação de processos, parecem ser de difícil
acesso – com a excepção da Renânia do Norte-Vestefália. Um ponto merecedor de
atenção numa pesquisa futura é o do grau de discreção concedido a cada tribunal
para implementar localmente essa adjudicação. Este é também de natural relevo
no que respeita às linhas de acção dos tribunais no que respeita à divulgação
da informação. Esta possibilidade reveste-se de grande relevo na Dinamarca,
Inglaterra e País de Gales e na Holanda e de menor relevo nos países da Europa
continental, pese embora neste ponto em particular o papel de liderança do
presidente do ribunal poder desempenhar um papel mais significativo dos que as
normas gerais e os costumes.
A questão da escolha do juiz [judge shopping] é a última que consideramos no
âmbito da independência externa. Se o sistema de adjudicação de
processos permite algum tipo de escolha do juiz [judge-shopping], parece óbvio que se levanta um problema sério de independência
externa. O fenómeno tem sido apenas referido nos tribunais criminais de
França e Itália, não sendo considerado nos demais sistemas judiciários objecto
do presente estudo. Não obstante a aparente inexistência do problema, cremos
que se trata de um assunto que deve merecer um acompanhamento empiríco
constante, em especial nos tribunais de menor dimensão.
2. Independência interna
Tendo considerado os factores externos que afectam e são
afectados pelo sistema de adjudicação de processos, passaremos agora a explorar
a independência interna dos
juízes. Mais precisamente, o modo como o princípio da inamovibilidade
dos juízes é implementado.
A inamovibilidade constitui um princípio partilhado por todos os sistemas
judicários que integraram a nossa pesquisa, pese embora apenas na Alemanha e em
Itália ser objecto de consagração constitucional. A constitucionalização do
princípio acarretou uma certa rigidez do sistema de adjudicação de processos, a
qual é particularmente notória em Itália. Porém, como o conceito de
inamovibilidade permeia todos os sistemas judiciários, cada país encontrou
mecanismos para ‘ultrapassar’ a fixação de um juiz a um determinado tribunal
para conferir alguma flexibilidade à organização judicial, quer no interior de
um mesmo tribunal, quer entre tribunais. Tais mecanismos não se encontram de
todo formalizados em todos os países, tais como a Dinamarca, Inglaterra e País
de Gales, onde os processos podem ser informalmente trocados entre juízes, ou
encontram-se parcialmente formalizados em países como a França e a Holanda,
onde as decisões são tomadas pelos presidentes dos tribunais ou pelos chamados
conselhos de administração, ou mesmo altamente formalizados em países como a
Alemanha e, em especial, a Itália, onde as mudanças são permitidas apenas
mediante decisão escrita emitida pelo presidente do tribunal e com o apoio do
conselho de magistratura local (Alemanha) ou nacional (Itália). Isto constitui um
forte limite à flexibilidade dos tribunais na gestão dos processos, a qual
afecta o eficiente desempenho do tribunal.
Parcialmente relacionada
com a inamovibilidade está a especialização
profissional dos juízes e a forma como os tribunais se
encontram estruturados. Neste contexto, especialização professional significa
que os juízes estão qualificados para lidar com matérias específicas, pelo que
podem ser considerados especializados. Na verdade, se o tribunal se encontra
estruturado de forma altamente especializada em divisões, secções e subsecções
para tratar de matérias específicas, e os juízes são altamente qualificados
para lidar com essas matérias específicas numa dada secção, é intuitivo que uma
aplicação rigorosa do princípio da inamovibilidade limita a flexibilidade de
organização do tribunal no que respeita à adjudicação de casos. Tal parece ser
o caso da Alemanha e da Itália, pese embora neste último caso a rigidez se dever
mais à inflexível organização dos tribunais do que à especialização dos juízes.
Pelo contrário, na Dinamarca, em atenção ao carácter generalista dos juízes, e
na Inglaterra e País de Gales graças ao chamado sistema de qualificações
profissionais [ticketing system],
o sistema de adjudicação de casos é bastante flexível. Os casos da França e
Holanda encontram-se no meio, com uma moderada especialização dos juízes e da
estrutura dos tribunais.
O percurso de carreira dos juízes é um outro ponto merecedor de
atenção nos sistemas de adjudicação de casos. Em países onde o progresso na
carreira de juiz está relacionado com o desempenho, medido por exemplo através
da ‘qualidade’ e quantidade de sentenças, o sistema de adjudicação de processos
utilizado é da maior importância. Por exemplo, com maior probabilidade poderão
ser proferidas sentenças de ‘qualidade’ caso sejam criadas as condições para a
análise dos processos mais complexos do ponto de vista jurídico, enquanto os objectivos
quantitativos podem ser garantidos através de um processamento idêntico da
litigância de massa, como ordens de injunção ou simples processos de segurança
social. Por este motivo, esperávamos encontrar nos sistemas judiciários que
dispõem de um enquadramento burocrático,[15] a adopção de um sistema que entrasse em linha de conta com a
ponderação do trabalho processual, com vista a obter uma distribuição mais
equilibrada do trabalho entre os juízes. Ao invés, um sistema de ponderação do
trabalho processual apenas parece ser adoptado na Renânia do Norte-Vestefália e
no tribunal da cidade de Copenhaga. Esta circunstância conduz à necessidade de
entrar em linha de conta com outros mecanismos de equilíbrio, em particular nos
outros dois sistemas judiciais
burocratizados, como o são a França e a Itália, bem como com o papel
diverso desempenhado pelos presidentes dos tribunais.
No decurso da presente
pesquisa também sublinhámos a importância do papel do presidente do tribunal no sistema de adjudicação de
processos, a qual se relaciona com a independência interna dos juízes. O automatismo
na adjudicação de processos e a reduzida margem de discricionariedade da parte
do presidente no processo de adjudicação, características que correspondem aos
casos da Alemanha, Itália e Dinamarca, aumentam o grau de independência interna
mas podem diminuir a capacidade dos tribunais lidarem com os processos de uma
forma eficaz. A adopção de um papel mais ‘gestor’ [managerial] por parte do presidente ou do conselho de administração
implica a adjudicação de processos de uma forma mais eficiente e eficaz do que
a simples distribuição aleatória. Em teoria, a “adjudicação eficiente” passa
pela atribuição de processos de diversa natureza, a qual poderá ajudar a
produtividade dos juízes e dos tribunais.
B. Eficiência na organização dos tribunais
Isto leva-nos ao segundo
‘pilar’ do sistema de adjudicação de processos, a busca de eficiência na organização dos tribunais.[16] A especialização dos juízes,
tal como a divisão do trabalho em geral, é considerado um importante requisito
para o eficiente funcionamento dos tribunais. A complexidade dos processos e a
pendência processual requerem uma maior especialização dos juízes, e talvez
também dos tribunais, visando reduzir, pelo menos em teoria, o tempo de
tramitação de um processo. Os juízes são também interessados em que lhes seja
distribuída, por comparação com os colegas, uma quantidade equilibrada de
processos interessantes e simples. Por esta razão é a transparência interna na
adjudicação de processos e na distribuição do trabalho processual um assunto de
grande importância em todos os países estudados. Em Itália, por exemplo, os
juízes crêem ter direito a uma carga processual diversificada, chegando ao
ponto de a associar ao valor da independência judicial interna. E esta
associação entre as duas realidades é suportada pelas disposições
constitucionais sobre a adjudicação de processos nos tribunais italianos.
Parece-nos, portanto, que este interesse profissional dos juízes numa carga
processual diversificada pode conflictuar com os interesses organizacionais dos
tribunais no sentido de incentivar os diferentes tipos de especialização.
O sistema de adjudicação
de processos também afecta a eficiência dos tribunais conforme favoreça ou
desfavoreça a continuidade do juiz à
frente de um mesmo processo. Em Inglaterra e País de Gales, a continuidade do
juiz é considerada um ‘privilégio’ para as partes tendo em vista a situação
actual e que os processos são adjudicados não em função da continuidade do
juiz, mas seleccionando o juiz que dispõe de tempo disponível para o processo.
Ao invés, parece-nos que um sistema de adjudicação judicial que reconheça o
papel da continuidade do juiz pode prestar um serviço melhor às partes e aumentar
a eficiência total dos tribunais, uma vez que os juízes não necessitam de
estudar tantos processos desde o início.
Mencionámos já que a troca informal de processos entre os
juízes tem sido reconhecido como um mecanismo informal mas eficicaz de
coordenação por mútuo acordo. Como demonstrado na nossa pesquisa, tal não é
permitido nos sistemas judiciais (e.g.,
Alemanha, Itália e França) onde a adjudicação de processos se reveste de uma
natureza mais formalizada e se baseia numa abordagem legalística. Na Holanda,
Dinamarca, Inglaterra e País de Gales, quando existem razões para os juízes
pedirem escusa ou serem objecto da suspeição das partes, os processos podem ser
informalmente trocados, sem prejuízo da imparcialidade do juiz ou da eficiência
do tribunal.
C. Harmonização de valores e factores
Uma das conclusões mais
surpreendentes desta pesquisa é o forte contraste entre as abordagens formais
na Alemanha e Itália e as informais na Dinamarca e Inglaterra – onde em regra o
processo interno de adjudicação não está sujeito a prescrições legais.
Consequentemente, é mais fácil aos tribunais alemães e italianos corresponderem
aos requisitos de responsabilização na adjudicação interna de processos do que
o é para os tribunais dinamarqueses, enquanto que os tribunais franceses ocupam
uma posição intermédia graças ao papel preponderante do presidente do tribunal;
esta posição intermédia estendeu-se recentemente à Holanda, onde os tribunais
começaram a desenvolver linhas de orientação internas para a adjudicação de
processos, no âmbito dos regulamentos internos dos tribunais.
Enquanto que na Alemanha e na
Itália a lei procura apoiar os valores profissionais dos juízes e presidentes
de tribunais, prevenindo a parcialidade judicial e o tratamento desigual de
juízes pelo presidente do tribunal, na Dinamarca e Inglaterra os valores
profissionais são aparentemente considerados evidentes e internalizados pelos
serviços judiciais – não parecendo por isso haver a necessidade de verter tais
valores em normas. Parecem-nos ser mais-valias para os tribunais a natureza
evidente de alguns valores profissionais enraizados, tais como a
imparcialidade. No entanto, na transição de um sistema informal de adjudicação
interna de processos para um sistema formal, parece que a mensagem que as
entidades estaduais responsáveis passam é a de que não existem suficientes
razões para manter esta confiança na evidência dos valores profissionais – por
outras palavras, que já não são confiáveis. Ora, isto deve ser evitado. Mesmo
assim, a crescente transparência externa dos tribunais resultante dos modernos
meios de comunicação e do crescente interesse dos media pelos tribunais aconselham o desenvolvimento de linhas de
acção claras no que respeita à adjudicação de processos, de forma a que os
tribunais consigam explicar a forma como é obtido o equilíbrio entre os valores
de organização e profissionais e um desempenho aceitável dos tribunais. Desta
forma, os juízes podem partilhar a sua responsabilidade profissional,
prevenindo acusações de parcialidade.
Relacionada com a
abordagem formal ou informal na abordagem da adjudicação de processos,
constata-se igualmente uma tensão potencial entre organização e gestão, por um
lado, e a abordagem jurídico-normativa por outro. Competências formais de
direcção, racionalização, flexibilidade e, em certa medida, transparência
constituem inevitabilidades nas organizações modernas. Demonstrámos, porém, o
quão dominantes são ainda nos tribunais os valores jurídicos e judiciais
tradicionais, apoiados igualmente por valores tradicionais da profissão
judicial. Estes valores encontram-se em parte resumidos no artigo 6 da
Convenção Europeia dos Direitos do Homem e são também visados na gestão de
processos; respeitam à imparcialidade judicial, competência judicial, igualdade
de armas, oportunidade e continuidade do juiz à frente de um processo.
Uma das conclusões deste
estudo é a de que, na Dinamarca e em Inglaterra e País de Gales,[17] a organização judicial
parece dedicar maior interesse à eficiência pelo facto de as normas de
organização não enfatizarem os valores jurídicos e judiciais de forma tão
explícita como as correspondentes normas em Itália ou na Alemanha. A França e a
Holanda tornaram muito claro o seu interesse no funcionamento eficiente dos
tribunais ao introduzirem um sistema de finaciamento baseado no out-put. Em todo o caso, estes países
adoptam uma posição intermédia na forma como tentam conciliar valores jurídicos
e organizacionais. Na Holanda, as necessidades organizacionais foram tornadas
explícitas por lei imperativa e os valores jurídicos estão num processo de juridificação;
e são implementadas de forma explícita seja através de lei imperativa, seja
através de regulamentos internos dos tribunais e de linhas de orientação. Em
França, os valores jurídicos e judiciais são tutelados pelos presidentes dos
tribunais.
Estes valores
organizacionais e jurídicos têm de ser harmonizados no sistema actual de
adjudicação de processos, mas um mínimo de protecção dos direitos humanos e da
qualidade do trabalho jurídico deve permanecer indiscutível. A este respeito,
uma base legal de natureza constitucional e/ou supranacional para os valores
jurídicos permanence uma necessidade; os países objecto da nossa amostra
demonstram como tal pode ser obtido de diferentes formas.
O método de adjudicação de processos na França, Itália e
Dinamarca sugere que os juízes podem ocupar-se de todos os ramos do Direito. Também
a solução holandesa de fazer os juízes de primeira instância mudarem de secção
a cada quatro anos é um expoente deste pensamento. Mas dada a complexidade
hodierna do Direito e da sociedade, já não é razoável exigir de um juiz que
domine todos os ramos do Direito. Os tribunais apenas compostos de generalistas
parecem mais flexíveis de um ponto de vista organizacional, mas juízes que não
se mostrem capazes de conduzir e julgar processos de forma adequada também põem
em perigo a confiança do público nos tribunais.
Em Inglaterra e País de Gales, o sistema de qualificação
professional [ticketing system]
representa uma tentativa de resolver este problema, por significar que os
juízes deverão possuir uma qualificação antes de lhes ser permitido lidar com determinado
tipo de processos. Na Alemanha, um alto grau de especialização no interior dos
tribunais é considerado algo de normal. Isto reduz a flexibilidade
organizacional mas reduz também o risco de erros judiciais. E por isso
expectável que a especialização judicial contribua para aumentar a confiança do
público nos tribunais.
Em conclusão, os valores e instrumentos objecto do
presente estudo apontam para uma utilização equilibrada, de forma a preservar
intocados os direitos humanos e a qualidade do trabalho jurídico. A este
respeito, uma base legal sólida ao nível constitucional e/ou supranacional
permanence uma necessidade; os países objecto da nossa amostra demonstram como
isto pode ser obtido de diferentes formas. Cremos ser um desafio para todos os sistemas
judiciais é não apenas gerir os processos numa perspectiva dos valores
judiciais, mas igualmente numa perspectiva de eficiência. Isto obriga a um
repensar constante dos métodos operacionais no interior da organização dos
tribunais – e também no funcionamento do sistema judicial como um todo. E um
problema que passa também pela responsabilização dos tribunais como
organizações perante o público e pela minimização dos atrasos na decisão dos
processos pelos juízes.
V. Uma
palavra final sobre a classficação de sistemas jurídicos e a organização da
adjudicação de processos
No início deste estudo, seleccionámos países com
diferentes tradições jurídicas, partindo do pressuposto de que haveria alguma
correspondência e congruência entre as principais características do sistema
jurídico e a adjudicação de processos. Distinguimos entre sistemas jurídicos
legalistas (o latino ou o francês), onde a adjudicação passa predominantemente
por códigos, e os sistemas jurídicos jurisprudenciais, onde a referência ao precedente
jurídico é determinante (os anglo-saxónicos). O papel das normas jurídicas na
adjudicação de processos (formal/informal) é também um ponto que merece
atenção, na medida em que se espera que as regras informais permitam maior
flexibilidade do que as formais.[18]
A partir da nossa pesquisa, podemos concluir que o sistema
mais rígido de adjudicação de casos é o de Itália, seguido pela Alemanha,
enquanto que o sistema francês, embora formal, revela bastante flexibilidade.
Os sistemas dinamarquês, holandês e inglês de adjudicação de processos são também
bastante flexíveis. A Inglaterra e País de Gales e a Itália confirmam
plenamente a hipótese, enquanto que a França a infirma por completo. O sistema
de adjudicação de processos na Alemanha confirma parcialmente a hipótese, mas
também se revela bastante adaptável e nessa medida contraria a hipótese. A
Holanda dispõe de um sistema interno informal de adjudicação de processos; Mas
é na origem um sistema jurídico de matriz francesa, que funciona deixando um
campo bastante grande ao precedente jurídico. Por essa razão posicionámo-lo,
juntamente com o sistema dinamarquês, entre os sistemas jurídicos legalistas e
jurisprudenciais. Seria de esperar que ambos os países fossem menos formais do
que a Alemanha e a Itália, mas mais formais do que a Inglaterra e País de Gales
na adjudicação de processos. Ao que parece, no entanto, são tão flexíveis e
informais quanto a Inglaterra e País de Gales na adjudicação de processos.
Consequentemente, também os casos holandês e dinamarquês não quadram
inteiramente na hipótese. Uma explicação para estes resultados poderá a de que
a distinção entre sistemas legalistas e jurisprudenciais não reveste natureza
absoluta, uma vez que também nos sistemas de direito civil os tribunais podem contribuir
para o desenvolvimento do Direito, como afirma Merryman.[19]
Com base nestes resultados, questionamo-nos sobre se uma
tipologia de sistemas jurídicos pode ajudar na explicação sobre o papel do
Direito na sociedade e em organizações como os tribunais. No que respeita à
adjudicação de processos, a tipologia explica muito pouco. As trocas de
informação entre os investigadores dos países objecto da amostra forneceram-nos
mais informação sobre os reais métodos de distribuição de processos do um um
mero estudo juscomparatístico baseado na tipologia clássica dos sistemas
jurídicos. Da nossa pesquisa concluímos que são mais proveitosas as comparações
baseadas nas interacções entre académicos que estudaram o funcionamento e
aplicação das normas que regem o funcionamento da organização dos tribunais do
que uma comparação jurídica tendo por base a tipologia clássica dos sistemas
jurídicos. E porventura chegado o momento de abandonar esta tipologia como um
ponto de partida para um trabalho comparativo no campo da administração
judicial e da administração dos tribunais.