Caroline De
La governance nella
politica sociale è indubbiamente un aspetto critico in un’Unione Europea
(UE) allargata e profondamente diversificata nonché allo stesso tempo
politicamente fragile. Il ruolo dell’UE, nell’ambito della politica sociale, ha
assunto dimensioni di notevole rilievo grazie all Strategia di Lisbona, tanto
che 56% dei cittadini europei ne danno una valutazione positiva.[1]
Risulta quindi di fondamentale importanza comprendere a fondo come l'UE regoli
le politiche dell’occupazione e dell’inclusione sociale degli Stati membri non
soltanto attraverso le direttive, ma anche grazie al Metodo Aperto di
Coordinamento (MAC). Un elemento chiave in questo dibattito è il Libro
Bianco sulla governance, che ha stabilito cinque “Principi di buona governance”:
apertura, responsabilità, partecipazione, efficacia, coerenza, per
stabilire “una governance più democratica”.[2]
Alla pubblicazione è conseguito un fervido confronto accademico[3]
che ha influenzato il dibattito e le azioni al livello europeo.[4] Il
Libro Bianco sulla governance è, ora più di prima, una
base consistente e rilevante per valutare l’applicazione concreta dei diversi
strumenti di governance nelle diverse aree di policy.
Il presente articolo è focalizzato sulla valutazione della governance
del Metodo Aperto di Coordinamento nella politica sociale che è per
antonomasia oggetto di studio interdisciplinare. Da quando è stato delineato
nel 2000, la comunità accademica è rimasta coinvolta nelle molte
questioni che si celano nel “vaso di Pandora” del MAC. Fra i giuristi, parte
del dibattito si è indirizzato sugli aspetti normativi, in particolare
utilizzando, come implicito criterio di confronto, uno strumento legale
tradizionale, ovvero la direttiva. Facendo parte della c.d. soft law ,
il MAC è percepito come strumento ‘più debole’ rispetto alla c.d.
hard law per ciò che concerne gli aspetti
dell’obbligatorietà, dell’accuratezza o della delega,[5]
ed è criticato per la mancanza di certezza sui suoi effetti e per
l’assenza di controllo giudiziario.[6]
Tuttavia, i giuristi nell’affrontare la soft law hanno usato anche
concetti che provengono dalle scienze politiche proprio per allontanarsi dalla
dicotomia soft law–hard law.[7]
Scott e Trubek hanno poi istituzionalizzato i cc.dd. “nuovi strumenti di governance”
(New Modes of Governance, NMG) fra i giuristi, definendo gli NMG
generalmente come ogni strumento che si differenzia dal metodo comunitario
tradizionale.[8]
I politologi, invece, hanno enfatizzato prevalentemente la natura politica del
MAC,[9]
aspetto importante poiché questo strumento è utilizzato nelle riforme
dell’occupazione e delle politiche sociali, una questione delicata in tutti gli
Stati membri.
Sostanzialmente, il MAC in quanto NMG è uno strumento iterativo non
sottoposto ad un controllo giudiziario per stabilire gli obiettivi politici che
devono essere implementati dagli Stati membri in conformità ai sistemi e
alle procedure nazionali. La retorica sul MAC sottolinea che esso deve
svolgersi nel rispetto del principio di sussidiarietà, che pone
l’accento su quali soggetti e a quale livello il potere possa essere
esercitato, ferma restando la legittimazione ad agire dell’UE soltanto se la
sua azione rappresenta un valore aggiunto.[10]
Il MAC fu introdotto nel Vertice di Lisbona durante la presidenza portoghese
“per migliorare la strategia a lungo termine per un'economia della conoscenza
competitiva con un maggiore e migliore livello di occupazione e di inclusione
sociale” entro il 2010,[11]
accanto ad altri strumenti dell’UE – quali la legislazione ed i programmi
pluriennali. In termini procedurali, il MAC si configura come un insieme di
“linee guida”, ovvero di obiettivi politici, definite a livello europeo e
rivolti all’UE ed agli Stati membri, accompagnati, dove possibile, da standard
quantitativi di riferimento (c.d. benchmark) che chiariscono le linee
guida. A livello nazionale, le linee guida, alla luce dei benchmark,
dovrebbero quindi essere trasposte nelle politiche nazionali e regionali, negli
obiettivi quantitativi e nella legislazione. Concretamente, le azioni degli
Stati membri dovrebbero essere presentate regolarmente nei rapporti nazionali.
Infine, le politiche e le azioni proposte dagli Stati membri nei rapporti
nazionali dovrebbero essere controllate, valutate, e confrontate fra loro,
dalla Commissione e dal Consiglio. Inoltre, il Vertice del Consiglio Europeo,
istituzionalizzato a Lisbona e ripetuto annualmente in marzo, dovrebbe
verificare i progressi e coordinare gli obiettivi di policy in ogni area.[12]
Questo articolo è focalizzato sulla valutazione del MAC in due aree
specifiche, l’occupazione e l’inclusione sociale, secondo i principi di
partecipazione, di coerenza e di efficacia, da cui discendono dei criteri
operativi di governance. Invece, i principi di apertura e
responsabilità, per quanto altrettanto importanti, non saranno usati
nell’analisi per difficoltà nella loro applicazione pratica. I documenti
generali usati nell'elaborazione dei principi operativi di governance
sono il Libro Bianco sulla governance[13]
e, laddove rilevanti, il Trattato che stabilisce
La
definizione di “apertura” nel Libro Bianco prevede che “le istituzioni devono
operare in modo più aperto […] devono adoperarsi attivamente per
spiegare meglio, con un linguaggio accessibile e comprensibile al grande
pubblico, che cosa fa l’Unione Europea e in che cosa consistono le decisioni
che essa adotta”.[17] È una
formulazione che riconosce che l’UE dovrebbe rendere più accessibili le proprie regole e la propria politica, in termini
di lingua e disponibilità delle informazioni, nei confronti dei
cittadini europei. Il principio di “apertura” nel Libro Bianco riguarda
l’accessibilità pubblica e, in senso ampio, anche il dibattito pubblico,
che è stato analizzato altrove.[18] Nel modello del
Metodo Aperto di Coordinamento, “aperto„ ha due significati leggermente
diversi. In primo luogo, indica che le regole, gli strumenti e le politiche a
livello europeo – linee guida, migliori pratiche, indicatori quantitativi,
rapporti – possono “essere adattati” al livello nazionale.[19] Ciò
significa che nel MAC, confrontato con la c.d. hard law, esiste
chiaramente un margine più ampio per raggiungere la conformità
alle disposizioni, nel rispetto dei sistemi, delle istituzioni e delle regole
nazionali. Ciò è essenziale sia per l’occupazione che per la
politica sociale, che sono aree nelle quali vi è una competenza (quasi?)
esclusiva degli Stati membri. Ciò può anche essere interpretato
anche come rispetto ex ante del principio di sussidiarietà – in
base al quale quanto previsto dal MAC dovrebbe essere “adattato” ai contesti
nazionali, regionali e locali – aspetto che è stato oggetto di una vasta
letteratura accademica.[20] In secondo luogo,
il termine indica che il meccanismo operativo dovrebbe essere “aperto” ai
“diversi attori della società civile”[21].
L’aspetto della partecipazione della società civile, verrà
approfonditamente analizzato a proposito del criterio di “partecipazione” e non
sarà quindi affrontato in questo punto. In generale, il principio di
“apertura” è parzialmente normativo e parzialmente coperto dal criterio
di “partecipazione”. Quindi, non sarà essere individuato alcun criterio
operativo da questo principio nel MAC.
Nel
Libro Bianco sulla governance, la questione della responsabilità
fa riferimento a ruoli e deleghe ben definiti: “I ruoli all’interno dei
processi legislativi ed esecutivi vanno definiti con maggiore chiarezza. Ogni
istituzione dell’UE deve spiegare qual è il suo ruolo in Europa e deve
assumerne la responsabilità. Vi è anche l’esigenza di maggiore
chiarezza e maggiore responsabilità anche da parte degli Stati membri e
di tutti coloro che partecipano, a qualsiasi livello, all’elaborazione e
all’attuazione delle politiche dell’Unione”.[22] Nel MAC, gli
Stati membri hanno un doppio obbligo in termini di responsabilità: in
primo luogo, nei confronti della Commissione Europea, ed in secondo luogo, nei
confronti del loro elettorato per le decisioni politiche nelle aree trattate
dal MAC. Quando gli Stati membri presentano i loro rapporti nazionali alla
Commissione Europea,
Il
Libro Bianco sulla governance pone considerevole importanza sulla
partecipazione in termini di legittimità sia come origine che come
risultati: “La qualità, la pertinenza e l’efficacia delle politiche
dell’Unione dipendono dall’ampia partecipazione che si saprà assicurare
lungo tutto il loro percorso, dalla prima elaborazione all’esecuzione”.
Ciò si allinea al significato di sussidiarietà, in senso lato.[25] Il MAC è
stato concepito in questo spirito normativo: è qualificato come uno
“strumento importante per migliorare la trasparenza e la partecipazione
democratica”.[26] Nel Libro Bianco,
è posta in evidenza la responsabilità “delle amministrazioni
centrali” per concretizzare questo principio: “perché ci sia una maggiore partecipazione, è indispensabile che
le amministrazioni centrali cerchino di interessare i cittadini
all'elaborazione e all’attuazione delle politiche dell’Unione”.[27] Il documento che
definisce il MAC precisa che i governi sono gli attori responsabili per la
stesura e l’implementazione delle politiche comunitarie. Oltre al ruolo dei
governi centrali, il Libro Bianco sottolinea il valore della partecipazione
della società civile. Il Trattato costituzionale individua il principio
di democrazia partecipativa, secondo il quale “le istituzioni mantengono un
dialogo aperto, trasparente e costante con le associazioni rappresentative e la
società civile”.[28] Le conclusioni di
Lisbona affermano per quanto riguarda il MAC, che “Un'impostazione totalmente
decentrata sarà applicata coerentemente con il principio di sussidiarietà,
a cui l'Unione, gli Stati membri, i livelli regionali e locali, nonché le parti
sociali e la società civile parteciperanno attivamente mediante diverse
forme di partenariato”.[29] Secondo il
modello del MAC, l’elaborazione di questo metodo, nelle sue diverse fasi,
dovrebbe essere aperta alla partecipazione della società civile.[30] L’approccio
partecipativo alla governance europea è stato riconfermato anche
nella revisione della Strategia di Lisbona nel 2005.[31] Nell’ambito della
inclusione sociale, il Trattato Costituzionale riconosce il MAC, anche se non
lo utilizza come terminologia. Conferma, infatti, il ruolo degli attori
governativi fondamentali per la “cooperazione” nelle politiche di tutela
sociale e fa riferimento al CPS, che consta di funzionari nazionali e della
Commissione. Tuttavia, non si fa alcuna menzione della necessità di
coinvolgere le Organizzazioni non governative (ONG) o le associazioni della
società civile.[32]
Da
questi principi discendono due criteri: il primo è la creazione di un
comitato politico, rappresentato da un insieme chiuso di membri, a
partecipazione stabile e con un regolare iter di incontri finalizzati alla
programmazione nelle aree tematiche delegate.[33] Nel corso
dell’analisi affronterò la partecipazione dei Comitati che sono stati
costituti a livello nazionale. Il secondo criterio è la creazione di una
rete politica più aperta, più permeabile e più ampia (con
parti sociali e/o organizzazioni della società civile) che ha notevoli
interessi in questi temi, pur non avendo alcun potere di decisione nel processo.[34] La fonte di
legittimazione per la partecipazione di tali attori deriva dal trattato oppure
avviene sulla base di interessi politici.[35]
Il
Libro Bianco afferma che “Le politiche e gli interventi dell’Unione devono
essere coerenti e di facile comprensione. (…) La coerenza richiede una
leadership politica e una decisa assunzione di responsabilità da parte
delle istituzioni, così da assicurare un’impostazione coerente
all’interno di un sistema complesso”.[36] Anche il Trattato Costituzionale si
mostra attento alla coerenza delle politiche europee. “L’Unione assicura la
coerenza tra le varie politiche e azioni di cui alla presente parte, tenendo
conto dell'insieme dei suoi obiettivi e conformandosi al principio di attribuzione
delle competenze”.[37] Anche il MAC deve
essere coerente all'interno di ogni ambito di policy ed è
necessario che vi sia una coerenza complessiva tra le varie aree.
L’applicazione del MAC ad ambiti politici diversi deve essere condotta dal
Consiglio Europeo, che svolge un ruolo di coordinatore generale. Le conclusioni
del Consiglio di Lisbona precisano questo ruolo per il Consiglio, dichiarando
che esso “assumerà un preminente ruolo guida e di coordinamento per
garantire la coerenza globale e l’efficace controllo dei progressi finalizzati
al conseguimento del nuovo obiettivo strategico”.[38] Il ruolo di coordinatore generale svolto
dal Consiglio è stato rafforzato anche nella revisione della Strategia
di Lisbona del 2005.[39] In questo caso,
il nesso fra l’occupazione e la coordinazione economica è stato
potenziato attraverso la creazione di “Linee guida integrate” che riguardano il
coordinamento fra le politiche dell’occupazione e quelle micro e
macroeconomiche. Ciò evidenzia l’importanza della SEO rispetto al
processo di coordinamento economico. Nei contesti nazionali, gli Stati membri
si impegnano ad elaborare dei “programmi
nazionali di riforma” triennali, che dovrebbero sintetizzare in un unico
documento tutti i rapporti nazionali esistenti che hanno rilevanza per
Il
criterio che, a mio parere, discende dalla coerenza è il seguente, nelle
aree sottoposte all’analisi, gli indirizzi politici devono essere coerenti al
loro interno, e devono essere conformi con la finalità estese del
Vertice di Lisbona. Per analizzare questo aspetto, esaminerò il
contenuto delle politiche sull’occupazione e l’inclusione sociale,
concentrandomi sulla loro coerenza nel corso del tempo, verificando cioè
se l’Europa trasmetta sempre lo stesso messaggio agli Stati membri e ciò
anche in termini di significato politico-ideologico, in altre parole
valuterò quanto siano coerenti gli obiettivi in ragione delle insite
finalità politiche.
Il
Libro Bianco dichiara che: “Le politiche dell'UE
devono essere efficaci e tempestive, producendo i risultati richiesti in base
ad obiettivi chiari, alla valutazione del loro impatto futuro e, ove possibile,
delle esperienze acquisite in passato”. Questa parte del Libro Bianco è dedicata così alle
questioni di legittimità come output e richiede la chiara
definizione dei mezzi e degli obiettivi per realizzarla.
Nel
modello del MAC, due sono le questioni che concernono l’efficacia. La prima
è quella dell’efficacia attraverso l’“apprendimento”;[43] cioè gli
Stati membri devono modificare progressivamente i loro interventi, in base a
ciò che “imparano” dagli obiettivi e dalle linee guida Europei, dalle
specifiche raccomandazioni fatte dalla Commissione nelle proprie analisi (in
rapporti congiunti e in raccomandazioni per i singoli paesi) e dallo scambio
orizzontale delle migliori pratiche. In
questo modo, il modello del MAC sostiene che il risultato nei singoli Stati
membri deve essere valutato sulla base dei successi nel quadro più
generale di riferimento attraverso progressioni o successi correlati.[44] Ci sono numerose
ambiguità sul processo di apprendimento, in particolare il fatto che
esso è percepito sia come mezzo che come fine. Effettivamente, gran
parte della letteratura sul MAC sottolinea il fatto che uno dei suoi maggiori
successi è stata la promozione del processo di “apprendimento”.[45] Tuttavia, questo
articolo non si concentrerà in modo approfondito su tale aspetto.
In
secondo luogo, il MAC “può promuovere la convergenza… sulle
priorità comuni”.[46] Queste
priorità comuni si concretizzano sia negli obiettivi qualitativi
specifici che nei benchmark quantitativi europei. Il criterio usato in
questa analisi sarà l’integrazione delle politiche fondamentali cui
è applicato il MAC negli Stati membri. Ciò sarà valutato
attraverso gli indicatori quantitativi che sono stati definiti dall’Eurostat
per rafforzare gli obiettivi di ciascuna applicazione del MAC.
Per ogni principio di governance, partecipazione, coerenza ed
efficacia, questo articolo analizzerà la situazione in primo luogo nella
politica dell'occupazione e poi nella politica dell’inclusione sociale. Per
facilitare l’analisi empirica nelle aree di occupazione e della inclusione i
paesi sono stati organizzati secondo il loro livello di spesa pubblica.
Nell’occupazione, l’aspetto della spesa analizzato sarà quello delle
politiche di attivazione del mercato del lavoro (PAML), che rappresentano il
lato dell’offerta negli obbiettivi di “capacità di assunzione” (employability)
della SEO; nell’inclusione sociale, l’aspetto della spesa analizzato
sarà invece quello dei trasferimenti sociali che rappresentano lo
strumento fondamentale per combattere la povertà.
Per quanto riguarda partecipazione, analizzerò gli attori principali
del comitato politico, e poi gli attori coinvolti nell’ambito più ampio
della rete politica.
Il comitato politico formatosi come conseguenza della SEO è in primo
luogo a livello nazionale, e in secondo luogo coinvolge i livelli di governance
delegati. Le caratteristiche comuni, ma anche le differenze, del comitato
politico creato per la SEO nei contesti nazionali (dell’Europa-14[47])
è riassunta nella Tabella 1 seguente (colonne 2-6).
Il cardine del comitato politico risiede nei Ministeri del Lavoro (colonna
3). I funzionari del Ministero del Lavoro rappresentano i loro governi nelle
riunioni del Comitato Europeo per l’occupazione (CEO). Il CEO è composto
da due delegati per ciascuno Stato membro e da due membri della Commissione. La
sua composizione e il suo mandato sono stabiliti nell’art. 130 TCE. Il CEO ha
un ruolo consultivo nel coordinamento delle politiche dell’occupazione e del
mercato del lavoro fra gli Stati membri. I suoi compiti includono il
monitoraggio della situazione occupazionale e delle politiche relative negli
Stati membri e nella Comunità, formulando opinioni su richiesta del
Consiglio o della Commissione oppure di propria iniziativa e contribuendo alla
preparazione delle deliberazioni del Consiglio. A parte il ruolo centrale
svolto dagli attori nazionali provenienti dai Ministeri del lavoro,
Il
secondo aspetto del comitato politico riguarda il coordinamento necessario per
coinvolgere i diversi livelli del governo. Le tendenze principali nella
partecipazione di questi livelli governativi sono indicate nella colonna 6
della tabella 1. Anche se non esiste un mandato legale per la partecipazione dei
livelli regionali e locali alla SEO, c’è stato un appoggio politico per
favorire la loro partecipazione, specialmente dal 2000 quando il MAC ed il
concetto di governance erano al centro dell’attenzione nel Vertice di
Lisbona. Secondo il modello del MAC[49] ed anche nelle
varie comunicazioni della Commissione a riguardo[50], il comitato
politico dovrebbe, in teoria, includere tutte le autorità pubbliche a
livello nazionale, regionale e locale elaborando le procedure per il
coordinamento verticale. Inoltre, si è verificato un progressivo
spostamento verso la devolution per quel che riguarda alcuni aspetti
delle politiche concernenti il mercato del lavoro in tutti i paesi, confermando
l’importanza del loro coinvolgimento nella SEO, sopratutto se ciò
può migliorare la coordinazione multi-livello anche ex post quale
strumento per la diffusione delle informazioni
e, soprattutto, se ciò può svolgere la funzione di modello
di definizione delle questioni e delle azioni politiche. Nell’UE-15, la
partecipazione delle Autorità regionali e locali dipende dalla divisione
delle competenze per ciò che concerne il mercato di lavoro; dove
sussiste un più ampio trasferimento di poteri, è più
probabile la loro partecipazione nel processo della SEO. In alcuni casi
Nel
quadro della SEO, la rete politica include al suo interno le parti sociali ed
anche le organizzazioni informali che hanno un interesse nelle politiche
dell’occupazione e di regolazione del mercato del lavoro. Le parti sociali
nazionali hanno un mandato legale per la propria partecipazione. Il riferimento
principale relativo alla partecipazione delle parti sociali nazionali è
l’art. 126, par. 2, del Trattato di Amsterdam che afferma “Gli Stati membri, tenuto conto delle prassi nazionali in materia di
responsabilità delle parti sociali, considerano la promozione
dell'occupazione una questione di interesse comune e coordinano in sede di
Consiglio le loro azioni al riguardo”. L’art. 128, par. 3, che chiede agli Stati membri di fornire al Consiglio
ed alla Commissione un rapporto annuale, non fa alcun riferimento al ruolo
delle parti sociali nella progettazione del PAN. Malgrado la formulazione
ambigua di questa norma, la partecipazione delle parti sociali è stata
incoraggiata per ragioni politiche dal Consiglio ed anche dalla Commissione,[53] quest’ultima ha
richiesto agli Stati membri di integrare le parti sociali secondo le regole
nazionali. Le parti sociali sono invitate a partecipare dal momento di
produzione delle norme (secondo gli interessi che queste coprono) fino alla
loro implementazione.
Le
parti sociali nel corso della SEO sono invitate a contribuire agli obiettivi di
loro interesse, in particolare a quelli relativi all’organizzazione del lavoro.
La colonna 7 della tabella 1 indica che, nella metà dei paesi, le parti
sociali contribuiscono notevolmente al PANocc e dunque risultano piuttosto integrati,
anche se i PAN sono proposti
essenzialmente a livello nazionale e con la percezione che tali rapporti
siano “di proprietà” dei ministeri nazionali. Tuttavia, ci sono stati
progressivamente dei contributi più diretti e/o un miglioramento qualitativo
nei contributi: l’elemento cruciale a questo punto è il fatto che le
parti sociali hanno iniziato a riconoscere la SEO come strumento politico,
anche se ancora tempistiche e supporto finanziario non sono sufficienti per
consentire a tali soggetti di contribuire in modo adeguato. Inoltre, in tutti
i paesi, le parti sociali partecipano all’implementazione delle politiche nel
PAN sotto la loro responsabilità. Ciò è logico poiché il
PAN, alla fine, è un rapporto che riassume tutte le politiche e le
misure intraprese durante l'anno, comprese quelle nelle quali le parti sociali
hanno partecipato.
Tuttavia, un problema fondamentale per la partecipazione delle parti
sociali alla SEO è quello di una discrepanza nei contenuti della loro
agenda politica rispetto a quella della SEO. Le contrattazioni per la
retribuzione, centrali nell’attività delle parti sociali, non fanno
parte delle linee guida della SEO cio nonostante le politiche sull'occupazione
sono considerate una prerogativa del governo. Detto ciò, l’agenda
politica delle parti sociali è stata progressivamente ampliata
così da includere nel dibattito anche le politiche sull'occupazione.[54]
Effettivamente, le parti sociali hanno rivelato maggiore interesse nelle linee
guide indirizzate ai governi, relative a misure preventive e proattive per la
disoccupazione, alla creazione di nuovo lavoro e imprenditoria, a rendere il
lavoro proficuo e a trasformare del lavoro sommerso in impieghi regolari.[55]
Essenzialmente, i sindacati preferiscono influenzare il processo di regolazione
nelle loro aree di riferimento attraverso mezzi preesistenti, che sono
più legati ai rispettivi sistemi giuridici e con le risorse
(finanziarie, di potere o entrambe) che
possono essere ad essi collegate.
Per quanto riguarda le organizzazioni informali, non esiste mandato legale
per la loro partecipazione, dunque questa può avvenire solo se, da un
lato, le organizzazioni sono consapevoli dell'esistenza della SEO e dall’altro
lato, se ritengono tale strumento capace di migliorare la loro posizione o il
loro potere. La colonna 8 della tabella 1 indica che principalmente esiste una
bassa partecipazione nella SEO da parte delle organizzazioni della
società civile. In Danimarca, Svezia e Regno Unito la partecipazione di
organizzazioni informali è stata finalizzata a rinforzare il loro potere
rispetto agli attori governativi fondamentali. In Irlanda la società
civile è stata coinvolta significativamente nel processo, in
applicazione delle regole nazionali. L’utilizzo della SEO o la “partecipazione”
alla SEO fra i membri della rete politica a livello nazionale sono secondari
rispetto al comitato politico, che è responsabile a livello europeo. La
loro partecipazione è ottenuta attraverso un’ampia varietà di
canali di comunicazione includendo le riunioni, le opinioni e i commenti
formali ed informali sui rapporti nonché i contributi indipendenti al PAN
diretti all’Europa.
Tabella 1: Configurazione istituzionale
della politica comunitaria e della rete politica per la SEO[56]
|
Spesa per il mercato del lavoro |
Paese |
Ministero
del lavoro |
Ministero delle finanze |
Altri Ministeri e Diparti-menti |
Integrazio-ne locale e ragionale |
Organizza-zioni
formali (parti sociali) |
Organizza-zioni informali (ONG) |
|
ALTA |
Svezia |
5 |
5 |
3 |
4 |
4 |
3 |
|
Danimarca |
5 |
1 |
3 |
3 |
4 |
2 |
|
|
MEDIA |
Francia |
5 |
4 |
3 |
2 |
3 |
0 |
|
Belgio |
5 |
4 |
3 |
4 |
4 |
1 |
|
|
|
5 |
5 |
4 |
3 |
2 |
0 |
|
|
Olanda |
5 |
2 |
2 |
2 |
2 |
0 |
|
|
Finlandia |
5 |
3 |
3 |
2 |
3 |
0 |
|
|
Irlanda |
5 |
4 |
3 |
1 |
4 |
2 |
|
|
BASSA |
Italia |
5 |
2 |
3 |
4 |
2 |
0 |
|
Spagna |
5 |
3 |
3 |
4 |
2 |
0 |
|
|
Portogallo |
5 |
3 |
3 |
1 |
3 |
0 |
|
|
Grecia |
5 |
2 |
2 |
1 |
2 |
0 |
|
|
|
5 |
3 |
2 |
0 |
2 |
0 |
|
|
Gran Bretagna |
5 |
3 |
3 |
1 |
2 |
1 |
Per l’integrazione istituzionale dei vari
attori (nelle colonne 1-8), possono essere identificati diversi livelli di
partecipazione da 0 a 5.
0. nessuna o informazione ex post;
1. informazione (incontri) ex ante e durante
il processo;
2. contributo separato o opinione per il PAN
ma nessuna o minima integrazione;
3. contributo separato o opinione per il PAN,
con alta e sostanziale integrazione;
4. contributo nella stesura del rapporto o
“progetto” separato o contributo a diversi livelli del governo o progetti per
differenti livelli del governo;
5. finalizzazione del rapporto.
Il
cardine del comitato politico per il MAC
nell’ambito dell’inclusione sociale risiede nei Ministeri sociali (MACincl).
Così come per
Tabella 2: Configurazione istituzionale per la definizione degli
obiettivi politici e la partecipazione nelle politiche contro la povertà[61]
|
|
Modello istituzionale
interno |
Configurazione istituzionale
della partecipazione al MACincl |
||||
|
Dimensione / Paese |
Direzione, Regolazione, Finanza |
Amministra-zione Implementa-zione |
Segnalazio-ne target, controllo |
Partecipa-zione di ONG e PP |
Partecipazio-ne di NGO
(contro la povertà) nel MACincl (consultazio-ne) |
Partecipazio-ne di soggetti
in stato di povertà nel MAC |
|
Danimarca |
Nationale, locale |
Locale |
II |
III |
3 |
2 |
|
Svezia |
Nazionale, locale |
Locale |
III |
III |
3 |
2 |
|
Olanda |
Nazionale |
Locale |
II |
II |
1 |
0 |
|
Francia |
Nazionale |
Dipartimento, locale |
II |
II |
1 |
0 |
|
|
Federale, Regionale |
Regionale, locale |
I |
Federale: III Regionale: I |
3 |
2 |
|
Finlanda |
Nazionale |
Locale |
III |
III |
3 |
2 |
|
Belgio |
Nazionale, Regionale |
Regionale / Locale |
II |
Nazionale: III Regionale: II |
3 |
2 |
|
Lussemburgo |
Nazionale |
Locale |
II |
II |
3 |
2 |
|
|
Regionale |
Locale |
I |
I |
0 |
0 |
|
Gran Bretagna |
Nazionale, regionale |
Nazionale, regionale |
III |
II |
3 |
2 |
|
Italia |
Regionale, locale |
Regionale, locale |
I |
Nazionale: I Regionale: I |
0 |
0 |
|
Spagna |
Regionale |
Regionale |
I |
Nazionale: II Regionale: I |
3 |
0 |
|
Portogallo |
Nazionale |
Nazionale |
I |
Nazionale: I |
0 |
2 |
|
Grecia |
Nazionale |
Nazionale |
I |
Nazionale: I |
3 |
2 |
|
Irlanda |
Nazionale |
Nazionale |
III |
III |
3 |
2 |
Le tradizioni interne circa l’attività di
controllo e di segnalazione, così come le tradizioni interne sulla
partecipazione delle ONG nella stesura delle politiche contro la
povertà, sono indicate secondo la seguente legenda:
I. Sviluppo basso
II: Sviluppo medio
III: Alto sviluppo
Per l'integrazione istituzionale dei vari attori
(colonne 1-8), i diversi gradi di partecipazione possono essere identificati da
0 a 5.
0. nessuna o informazione ex post;
1. informazione (incontri) ex ante da parte
del governo ma senza integrazione dei contributi;
2. consultazione reale dal parte del governo
con gruppi non-governativi (reti EAPN e altri, soggetti in condizione di
povertà) e minima integrazione nel lavoro del gruppo;
3. consultazione
reale dal parte del governo con gruppi non-governativi (reti EAPN e altri,
soggetti in condizione di povertà) con sostanziale partecipazione nel
lavoro del gruppo.
Per quanto riguarda la rete di politica che ruota attorno al MACincl,
esiste un mandato legale per la partecipazione delle parti sociali e
così pure un mandato specifico per la partecipazione delle
organizzazioni della società civile. Per quanto riguarda le parti
sociali, l'art. 144 TCE afferma che il Comitato dovrebbe stabilire i legami
“adatti” con le parti sociali ma i dati dimostrano che le parti sociali nella
maggior parte dei casi non hanno svolto alcun ruolo.[62]
Al livello nazionale, è dimostrata la partecipazione sentita delle parti
sociali alle politiche di inclusione sociale in Finlandia e, in grado
inferiore, nel Belgio.[63]
Le parti sociali generalmente non sono interessate a partecipare al MACincl
poiché tale tema è ancora lontano dai temi principali affrontati dalle
parti sociali (anche più della stessa SEO). Infatti, non rientra tra le
aree fondamentali per le parti sociali.
Mentre nell’art. 144 TEC non si fa riferimento alla partecipazione della
società civile nel processo, il mandato politico è abbastanza
forte. Gli obiettivi del MACincl includono un altissimo livello di
partecipazione, finalizzato a mobilitare tutti gli attori interessati nello
sviluppo, nell’implementazione e nel monitoraggio delle politiche contro la
povertà. Alla luce di questi obiettivi, a parte il comitato politico, il
MAC dovrebbe incentivare il dialogo e gli accordi orizzontali fra tutti gli
attori fondamentali, pubblici o privati, comprese le parti sociali, le ONG ed i
servizi sociali e dovrebbe incoraggiare la responsabilità sociale e la
partecipazione attiva di tutti i cittadini nella lotta contro l'esclusione
sociale, così come dovrebbe promuovere la responsabilità sociale
delle imprese. Inoltre il MAC consente di dar voce alle stesse persone escluse.[64]
Per le ONG che operano prevalentemente nella lotta all’esclusione sociale, la
lotta alla povertà – appunto l’obiettivo principale del MACincl –
è in linea con gli interessi di tali organizzazioni anche se
l’integrazione attraverso l’occupazione non è il loro primario
interesse. Confrontando il ruolo delle parti sociali nelle politiche
dell’occupazione, le ONG non hanno un’eguale capacità di influenzare le
istituzioni nazionali per promuovere le questioni che loro interessano, anche
se la situazione è migliorata negli anni ‘90. Pur con mezzi
istituzionali comparativamente deboli per la determinazione dell’agenda
politica nazionale, le ONG avrebbero a priori maggiori vantaggi nell’utilizzare
gli strumenti creati a livello europeo per proporre le rispettive questioni
nell’agenda politica. Il MACincl è stato utilizzato come strumento che
ha potenziato gli attori non istituzionali che cercavano di influenzare gli
indirizzi politici. Nei paesi dove ciò già avveniva, per esempio
in Irlanda, il MACincl ha rappresentato uno degli strumenti disponibili per
affrontare il problema della povertà. In molti altri paesi, tuttavia, il
MACincl ha portato al potenziamento delle posizioni delle ONG nei confronti dei
rispettivi ministeri sociali, ed alla partecipazione degli stessi soggetti in
stato di povertà, che nella maggior parte dei casi non era un’ipotesi
contemplata. Inoltre, l’agenda dell’inclusione sociale è molto
più simile a quella delle ONG, ciò spiega perché, malgrado un
mandato politico più debole, in molti casi la loro partecipazione
è stata più elevata di quella delle parti sociali alla SEO. Il
numero di ONG e di “soggetti in condizione di povertà” (colonna 7 della
tabella 2), che sono stati mobilitati nel MACincl, hanno forti collegamenti
diretti o indiretti con le organizzazioni europee che lavorano in senso ampio
su questi temi, in particolare il Network europeo contro la povertà,
l’ATD quarto mondo,
Le
dinamiche della partecipazione nelle politiche comunitarie dell'occupazione e
dell’inclusione sociale sono simili: gli attori istituzionali nei ministeri
competenti hanno il compito di strutturarne il processo. Di solito includono
dipartimenti statali a livello orizzontale e in alcuni casi anche verticale.
L’integrazione verticale dei livelli inferiori è più forte
laddove gli attori regionali e/o locali cercano di rafforzare la propria
posizione e determinare un’agenda politica chiara, soprattutto rispetto ai
ministeri nazionali. La devoluzione ai livelli inferiori è rilevante
laddove questi abbiano competenze per il mercato del lavoro e per le politiche
contro la povertà. In alcuni casi, gli attori regionali hanno trovato l’agenda
politica del MAC rilevante per i loro interessi, è invece più
difficile che gli attori locali se ne avvalgano, poiché sono più
interessati in azioni e misure concrete piuttosto che in ampi obiettivi
politici.
La
partecipazione delle organizzazioni interessate nella SEO e nel MACincl
è diversa sia per gli attori che sono coinvolti, sia per l’uso delle
relative agende politiche nell’area dell’occupazione o della lotta alla
povertà. La partecipazione di tali organizzazioni è determinata
dagli interessi di ciascun attore, dalle strutture istituzionalizzate di potere
e dall’agenda politica. Nella SEO, nella base giuridica nel Trattato di
Amsterdam e negli incentivi politici da parte della Commissione Europea, con il
supporto del Consiglio (compresi i rapporti Kok[67] che hanno
influenzato la revisione della Strategia di Lisbona del 2005) si evidenzia
l’importanza fondamentale della partecipazione delle parti sociali nella SEO.
Malgrado ciò, ed anche se tale partecipazione è incrementata nel
tempo, l’utilizzo della SEO come strumento di definizione degli indirizzi
politici è stato molto basso. Il PANocc non è generalmente
considerato un documento strategico dalle parti sociali e le questioni
affrontate nella SEO si sovrappongono solo incidentalmente con i loro interessi
fondamentali. Le parti sociali a livello nazionale hanno un ruolo istituzionale
nei singoli Stati Membri: sono consultati e/o informati formalmente circa le
politiche di occupazione e di regolazione del mercato del lavoro. Il loro
rapporto con le istituzioni pubbliche è strutturato attraverso
istituzioni bipartite o tripartite ed in certi ambiti le parti sociali hanno
anche un ruolo di co-regolazione.[68] Nel MACincl, gli
attori della società civile hanno una base giuridica debole per
partecipare ma hanno incentivi politici ed istituzionali forti, sia a livello
europeo che nazionale. La posizione ed il ruolo delle organizzazioni della
società civile contro la povertà nelle strutture istituzionali
degli Stati membri, sono migliorati dall'inizio degli anni ‘90, ma non sono
sicuramente radicati quanto quelli delle parti sociali.[69] Il loro incentivo
per l’utilizzo dell’agenda politica del MAC è rafforzare la loro
posizione nelle trattative con le autorità pubbliche, specialmente
poiché gli obiettivi delle ONG sono vicini a quelli contro la povertà
del MACincl. Alcune ONG, sotto gli auspici dell’EAPN, hanno anche cercato di
influenzare i legislatori nazionali ed europei. Ciò è stato
giustificato per il fatto che esiste un incentivo finanziario per le ONG,
attraverso l’utilizzo delle risorse del Piano d’Azione Comunitario per la Lotta
all’Esclusione Sociale (2002-2006), e del PROGRESS (2007-2013). Tuttavia,
l’esclusione sociale non è una priorità nella maggior parte delle
agende politiche a livello nazionale, e le risorse disponibili sono scarse.[70]
Essenzialmente,
la partecipazione nell’ambito nazionale è determinata dall’esistenza
pregressa di attori istituzionali e dalle fonti politiche per influenzare le
politiche: laddove ciò è istituzionalizzato, allora è
più probabile che l’utilizzo del MAC sia inferiore. Viceversa, laddove
il ruolo istituzionale è meno importante, allora il MAC può
svolgere un ruolo nella definizione degli obiettivi, nella programmazione e
nella governance. Ciò spiega il basso livello di partecipazione
nella SEO da parte delle parti sociali e l’alto livello di partecipazione delle
ONG nel MACincl.
Il
fulcro della SEO – che mira ad incrementare il tasso di occupazione nell’Unione
Europea e negli Stati membri – è collegato strettamente al tasso di
crescita economica dell’Unione economica e monetaria.[71] Tale questione
è stata la più coerente fin dall’inizio ed è diventata di
maggiore importanza nell’evoluzione della SEO. Ecco perché sarà
analizzata approfonditamente sia in termini temporali che di coerenza politica.
La “capacità di assunzione” è la terminologia che nelle Linee
Guida per l’occupazione (LGO) si riferisce alla finalità generale di
incremento di partecipazione nel mercato del lavoro e quella di semplificazione
delle modalità di acquisizione di un impiego. Ciò può
ritenersi sinonimo di “attivazione”, nelle politiche dirette ad attivare i
cittadini negli impieghi retribuiti. È definita come politica risolutiva
di problemi quali la disoccupazione, attraverso lo sviluppo di un approccio
preventivo (piuttosto che curativo) e attivo (piuttosto che passivo). In primo
luogo analizzerò che cosa significa “capacità di assunzione”
negli articoli del Trattato di Amsterdam dedicati all’occupazione, che
rappresenta il quadro giuridico della SEO. Secondariamente, analizzerò
lo sviluppo (orientato politicamente) degli obiettivi concernenti le politiche
sulla capacità di assunzione durante i momenti cruciali delle modifiche
avvenute nella SEO (1997, 2000, 2003, 2005).
In
primo luogo, per quanto riguarda la base giuridica, gli obiettivi complessivi e
le modalità di funzionamento della SEO sono definite nel Titolo
Occupazione del Trattato di Amsterdam (artt. 125-130). L’obiettivo è
quello di realizzare un alto livello di occupazione, attraverso la promozione
di “di una forza lavoro competente, qualificata,
adattabile e di mercati del lavoro in grado di rispondere ai mutamenti economici” ed includendo i temi primari delle politiche
sull’occupazione in altri interventi comunitari (art. 125). In linea con il
principio di sussidiarietà, gli Stati membri “considerano la promozione dell'occupazione una questione di interesse comune” (art. 126), dove il ruolo della
Comunità è quello di “contribuire ad un alto livello di
occupazione incoraggiando la cooperazione fra gli Stati membri, supportando e,
se necessario, contribuendo alle loro attività”. Questo statuto
giuridico è stato definito nel Vertice di Amsterdam del Giugno 1997.
Esso dimostra che la promozione dell’occupazione, e non la lotta contro la
disoccupazione, era il contenuto principale della politica comunitaria, accolto
da tutti gli Stati membri nel quadro della SEO. Poiché le finalità
generali sono state individuate in un testo di legge, i contenuti sono stati
definiti in modo non politicizzato – in altre parole la formulazione non si
basa né sulla concezione socio-democratica, che suggerisce un tasso di
occupazione elevato a fianco di generose disposizioni di assistenza sociale e
di un’alta qualità del lavoro; né si basa sull’opposta concezione
liberale della forza lavoro, dove qualità dell’occupazione, livello di
qualificazione e benefici di sicurezza sociale non sono menzionati.
I
fondamenti di questa policy sono stati tracciati sostanzialmente sulla
base di quanto previsto nel Trattato di Amsterdam. Nel novembre 1997, è
stato organizzato un vertice straordinario per definire gli obiettivi della
politica occupazionale (LGO) affinché l’UE e gli Stati membri potessero
raggiungere un alto livello di occupazione. Le politiche dirette ad
incrementare il tasso di occupazione per la popolazione attiva (cioè fra
i 18 e i 65 anni) erano state definite con il termine “miglioramento della
capacità di assunzione”. Per quanto riguarda i risultati in termini
macroeconomici, ciò avviene al fine di massimizzare la partecipazione
della popolazione attiva in un impiego retribuito, che a sua volta contribuisce
a migliorare il tasso di crescita economico.[72] Le categorie che
cadono nella definizione di “miglioramento della capacità di assunzione”
sono cambiate nel corso del tempo.[73] Nelle LGO del
1998, sette linee guida (sul totale di diciannove) erano dedicate alle
politiche dirette all’aumento del tasso di occupazione fra i vari gruppi della
popolazione attiva (età 18 – 65 anni). Le categorie interessate erano i
disoccupati, giovani e adulti, per i quali gli Stati membri dovevano mirare a
sviluppare strategie per il mercato del lavoro di tipo preventivo piuttosto che
curativo e “attive” piuttosto che passive. Qui il concetto di attori ‘sociali’
coinvolti nella definizione della SEO è ideologicamente e politicamente
legato alle scelte socio-democratiche di attivazione, che cercano di combinare
le necessità degli individui con le loro qualificazioni. Gli Stati
membri, infatti, acconsentivano ad assicurare che ogni giovane disoccupato
potesse avere un “nuovo inizio” entro sei mesi dall’inizio del periodo di
disoccupazione, e che ogni altro disoccupato potesse avere la stessa
opportunità entro dodici mesi. Questo nuovo inizio doveva concretarsi
con un lavoro o con politiche rivolte all’offerta di lavoro, quali corsi di
formazione o di aggiornamento, praticantato, un lavoro o altra misura che
promuovesse la “capacità di assunzione”. Queste misure dovevano mirare a
promuovere il re-impiego di disoccupati di lunga durata nel mercato del lavoro.
Gli Stati membri inoltre si impegnavano ad aumentare la percentuale dei
disoccupati nei programmi di attivazione fino al 20% (media fra le tre migliori
percentuali nazionali). Per quanto riguarda i soggetti incaricati di organizzare
e pagare i programmi di attivazione, ci si aspettava che una serie di attori
avrebbero organizzato tali misure rendendosene responsabili. In particolare le
parti sociali erano state incoraggiate a sviluppare i corsi di formazione, di
avviamento professionale e di apprendistato. Esse avrebbero dovuto anche
tentare, insieme alle istituzioni governative, di favorire la “formazione di
lunga durata”, affrontando anche la questione del divario tecnologico, fornendo
la formazione per le tecnologie dell’informazione per chi aveva lasciato le
scuole anticipatamente.[74] Il concetto di
capacità di assunzione della SEO è poi diventata più
dettagliato. Nel 2000 tre elementi sono stati aggiunti. In primo luogo,
è stato inserito un criterio più preciso di valutazione: per
ottenere un risultato positivo, il soggetto avrebbe dovuto essere integrato nel
mercato del lavoro a seguito della partecipazione ad uno schema rivolto alla
“capacità di assunzione”. In secondo luogo, i soggetti “inattivi” sono
stati inclusi come categoria
interessata. Terzo, ma non meno importante, è stato introdotto un nuovo
obiettivo politico, quello di modernizzarne il sistema del pubblico impiego,
responsabile dell’indirizzo dei soggetti verso i diversi schemi occupazionali.
Nel 2001, l’inclusione di soggetti anziani nel mercato del lavoro nel quadro
della SEO è stata approvata. Dopo la riformulazione delle Linee Guida
nel 2003, e più sostanzialmente nel 2004[75], è stato
rafforzato l’obiettivo di incrementare la partecipazione al mercato del lavoro
e sono state incluse nuove categorie di soggetti: immigrati ed altri gruppi
svantaggiati. Entrambi gli aspetti sono stati poi riconfermati anche nella
revisione degli obiettivi compiuta nel 2004.[76] Questa evoluzione
concettuale della capacità di assunzione è stata accompagnata
dallo sviluppo di indicatori statistici per gli aspetti chiave della SEO, in
particolare quelli di attivazione e del tasso di occupazione delle categorie
interessate.
Come è stato riconosciuto ampiamente nella letteratura accademica, il
Consiglio di Lisbona del 2000 ha confermato il suo supporto alla SEO ed ha
rappresentato un momento chiave nello sviluppo dell’impegno politico degli
Stati membri verso la politica sull’occupazione. Infatti, al livello di
Consiglio Europeo, pur non mancando l’accordo sull’obiettivo di piena
occupazione fin dal 1997, ciò non era affiancato alla definizione di
tassi di occupazione per specifiche categorie fino al consiglio di Lisbona. In
quell’occasione gli Stati membri avevano definito i tassi di occupazione da
raggiungere entro il 2010 – 70% per il tasso di occupazione generale, 60% per
quello di occupazione femminile. Nel 2001, era stato approvato anche un
obiettivo addizionale del 50% per i
lavoratori anziani, anch’esso entro il 2010. A Lisbona, 12 dei 15 paesi erano
allora governati da partiti socio-democratici, perciò gli obiettivi sul
tasso di occupazione erano stati affiancati da un’eguale attenzione alla
qualità del lavoro. Tale questione riceveva ancora maggiore attenzione
nel 2001, quando gli Stati membri avevano definito anche una serie di
indicatori concernenti la qualità del lavoro, appunto per non
sottovalutare tale aspetto rispetto al mero tasso di occupazione (per il quale
svolgere 1 ora di lavoro equivale ad essere occupato). Dalla revisione di
medio-termine degli obiettivi di Lisbona nel 2005, l’attenzione verso la
qualità del lavoro è diminuita, mentre la questione dei contratti
di lavoro flessibile, con una appropriato livello di previdenza sociale, ha
ricevuto maggiore considerazione. Ciò significa che la capacità
di assunzione è stata politicizzata fin dall’inizio, prima in una
formulazione socio-democratica, successivamente in una più liberale.
L’indirizzo ideologico prevalente è espresso dal Consiglio, mentre il
processo di negoziazione degli obiettivi è sempre oggetto di dibattito
fra gli attori con approccio prevalentemente sociale o economico.[77]
Inoltre, questione fondamentale per la coerenza, gli obiettivi approvati
attraverso la SEO, sono organizzati attorno a temi molto generali che possono
essere adattati, a livello europeo e nazionale, ad altri obiettivi che
rispecchiano quasi sempre l’ideologia politica di fondo nel continuum che va
dalla destra alla sinistra politica.[78]
Effettivamente, i governi tendenzialmente di sinistra, così come quelli
tendenzialmente di destra, hanno utilizzato il concetto di capacità di
assunzione delle LGO per giustificare le proprie riforme. Gli esempi più
eclatanti sono quelli del governo inglese e di quello italiano poiché sia il
primo ministro Tony Blair[79]
sia il presidente del consiglio Berlusconi hanno giustificato a posteriori
rispettivamente le politiche sulle retribuzioni e quelle sulla
flessibilità sulla base di accordi riguardanti il mercato del lavoro.[80]
In questo modo, la SEO è stata usata dai governi per scaricare la
responsabilità delle proprie scelte altrove.
Tuttavia,
nonostante l’ambiguità ideologica interna alla SEO ed al concetto di
attivazione in sé, c’è stata una coerenza temporale degli obiettivi di
politica della SEO. Secondo l’agenda della SEO, la “capacità di
assunzione” è definita come mezzo importante per lo sviluppo di un
obiettivo più ampio, quello di giungere ad una piena occupazione.
Inoltre, il modello di piena occupazione è stato rafforzato nella
revisione della Strategia di Lisbona del 2005, sostenuto anche
dall’aggregazione dei processi di coordinamento economici e occupazionali.[81]
Lo
sviluppo degli obiettivi di inclusione sociale si appoggia sul modello Sociale
Europeo, che ripone considerevole attenzione
sul mantenimento della solidarietà sociale e sulla garanzia che tutti i
soggetti siano integrati, e partecipino, in un ordine sociale e morale
nazionale[82]
L’interpretazione di esclusione sociale da parte della Commissione consiste
nell’incidenza della povertà e di una condizione svantaggiata
all’interno di determinate categorie e in determinati luoghi rispetto ai
più ampi processi di cambiamento economico e di ristrutturazione dello
stato sociale. All’interno di ciò sono enfatizzate anche la natura variegata
degli svantaggi, superando altresì la differenza di reddito per
incorporare gli aspetti sociali e culturali degli svantaggi, integrando anche
la nozione di diritti di cittadinanza.[83]
Per
quanto riguarda il concetto di povertà nelle norme europee, sussiste una
previsione specifica per la lotta contro la povertà e l’esclusione
sociale quale obiettivo per l’UE e gli Stati membri, introdotta nel Trattato di
Amsterdam (1997). Per quanto riguarda gli strumenti disponibili, si afferma che
la “cooperazione” può essere incoraggiata a livello europeo, ciò
conferma, secondo il principio di sussidiarietà, che la competenza
è degli Stati membri in questo ambito.[84] Non è
presente un corrispettivo del “capitolo sull’occupazione” per la SEO, anche se
l’art. 137 del Trattato di Amsterdam è stato usato come punto di
appoggio per lo sviluppo della strategia sull’inclusione sociale. L’articolo
afferma che la Comunità europea “sostiene e completa l'azione degli
Stati membri nei seguenti settori: […]parità tra uomini e donne per
quanto riguarda le opportunità sul mercato del lavoro ed il trattamento
sul lavoro”. Eppure, sussiste una delega legale per affrontare il problema
della povertà e l’esclusione sociale attraverso il MAC. Infatti, quando
il MAC è stato definito, e stato accettato che tale processo dovesse
essere applicato in modo completo per l’inclusione sociale, così da
eliminare la povertà entro il 2010.
Gli
obiettivi che compongono il MACincl, sono i seguenti. Per ciascuno obiettivo
indicherò le tematiche ideologiche principali.
1.
Facilitare l'accesso all’occupazione per tutti i cittadini, quale mezzo
più efficace contro l'esclusione sociale. Questo obiettivo è
associato chiaramente con una società di piena occupazione, che è
coerente al livello europeo con gli obiettivi europei economici e
occupazionali. Può essere interpretato sia nel senso di workfare[85], così da
occupare i soggetti indipendentemente dalle circostanze sociali nelle quali si
trovano, sia in un più ampia idea di social-democrazia, dove la
qualità del lavoro e le questioni legate ad essa sono incluse.
2.
Fornire l'accesso per tutti i cittadini ai diritti sociali che
contribuiscono allo sviluppo di un metodo per prevenire il rischio di
esclusione. Questa finalità promuove la creazione di approccio preventivo
basato sui diritti per combattere povertà economica e non. Esso cerca
anche di implementare le politiche indirizzate a fornire accesso
all’educazione, all’abitazione, alla salute e altri servizi, quali cultura e
giustizia. Ciò si allinea con il modello contro la povertà che
è stato implementato storicamente e tradizionalmente nell’Europa
continentale e nei Paesi nordici.
3.
Azioni specifiche verso categorie a rischio di esclusione sociale,
cercando di fornire un contributo finanziario provvisorio e successivo per i
soggetti esclusi, e insieme promuovendo la loro più ampia inclusione
sociale. Le categorie interessate sono i disabili, gli anziani e le donne
(verso le quali l’enfasi è cresciuta dal 2003), gli immigrati e altri
gruppi a rischio di esclusione. Lo standard approvato nel 2005 è quello
di eliminare la povertà infantile entro il 2010. Questo obiettivo si
propone nell’indirizzo ideologico opposto rispetto al precedente, e si rivolge
alle categorie interessate, in linea con la tradizione anglosassone nella lotta
alla povertà.
4.
L'ultimo obiettivo riguarda la politica comunitaria e in particolare la rete
politica interessata dalla strategia contro la povertà. Questo
principio ha forti radici nei paesi nordici e anche se di formazione più
recente in Irlanda. Il concetto di partecipazione nel MACincl è stato
sviluppato in Irlanda.
Il
fulcro di questa concezione europea ideologicamente complessa di povertà
inclusa negli obiettivi sopra menzionati per l’inclusione sociale è
stato ampliato progressivamente. Tuttavia, le questioni ideologiche di fondo
che stanno appunto alla base del concetto di povertà non sono cambiate.
L’ampliamento del 2003 ha rivolto maggiore attenzione agli aspetti della
povertà femminile, l’integrazione delle categorie vulnerabili e
specialmente gli immigrati.[86] Gli obiettivi
sono stati accompagnati da vari indicatori quantitativi, approvati nel 2001 e
poi estesi. Il risultato principale riguardante gli indicatori è stato
quello di raggiungere un accordo su un tasso europeo di povertà – 60%
del reddito medio – che permette la comparazione attraverso l’Europa. Dunque,
la differenza primaria esistente fra questi obiettivi è fra l’approccio
basato sui diritti e quello che definisce dei concetti specifici di povertà,
che sono legati a due concezioni ideologiche diametralmente opposte. Il primo
si riferisce alle tradizioni dei modelli di sicurezza sociale nordici o
continentali, mentre il secondo si riferisce al modello di stato sociale
britannico teorizzato da Beveridge. Le contraddizioni ideologiche nel MACincl
si trovano non tanto in uno dei concetti (come la capacità di assunzione
per la SEO), quanto nella combinazione degli obiettivi. Tuttavia, gli obiettivi
del MACincl sono complessivamente coerenti con il modello di piena occupazione
definito a Lisbona e successivamente rafforzato. Essi, dall’inizio, sono stati
coerenti nel tempo nel promuovere in primo luogo il lavoro ai fini di
inclusione e nello sviluppo di una strategia composita contro la
povertà.
La
coerenza generale del MAC riguardo all'occupazione è stata costante nel
tempo per quanto concerne la promozione della “capacità di assunzione” e
nelle misure di “attivazione”. Questi sono i presupposti che possono portare
alla piena occupazione, che è divenuta un obiettivo sempre più
esplicito e più generale non soltanto nella SEO ma anche nella Strategia
di Lisbona. Tuttavia, molti degli obiettivi della SEO sono ambigui e possono
essere interpretati secondo diversi orientamenti ideologici. Per esempio, dalla
revisione della Strategia di Lisbona, il concetto di flexicurity quale
mezzo per sviluppare la crescita economica e occupazionale in Europa è
stato al centro dell’attenzione politica. Essenzialmente, esso cerca di
combinare la flessibilità del mercato del lavoro, il processo di
creazione di nuovi posti di lavoro ed allo stesso tempo un livello adeguato di
sicurezza per il lavoratore. Se i mezzi per giungere alla piena occupazione
sono ambigui, la finalità di piena occupazione si è
cristallizzata dal Vertice di Lisbona quanto gli Stati membri sono addivenuti
ad un accordo sul tasso di occupazione da raggiungere per il 2010, 70% per
quella generale, 60% per quella femminile. Ciò è stato completato
nel Consiglio di Stoccolma con la previsione di un tasso di occupazione del 50%
per i lavorato più anziani, sempre entro il 2010. Il modello di piena
occupazione si lega strettamente con il coordinamento delle politiche
economiche nel quadro dell’EMU, che è stato migliorato con la revisione
della strategia di Lisbona del 2005. Essenzialmente, allora, la SEO aveva
definito degli strumenti politici ambigui per raggiungere una finalità
precisa di piena occupazione, obiettivo posto al centro delle politiche
economiche europee.
La
coerenza generale del MACincl è stata costante nel tempo per quanto
riguarda la finalità di coinvolgere i soggetti nella società
attraverso il lavoro, di sviluppare un approccio basato sui diritti, di indirizzare
azioni specifiche verso categorie di soggetti vulnerabili. L’approccio basato
sul lavoro, così come le azioni specifiche rivolte a categorie definite,
si sovrappongono agli obiettivi della SEO. Un’altra funzione del MACincl, la
promozione di diritti sociali per tutti i cittadini, definisce un modello di
qualità della vita complessivo da affiancare al modello di piena
occupazione economicamente promosso dalla SEO. Le azioni specifiche verso
soggetti a rischio di povertà si affiancano a questo approccio, anche se
dal punto di vista ideologico ciò è in contrapposizione con il
modello basato sui diritti. Ciò nonostante, il concetto di
povertà a livello europeo attraverso il MAC è stato importante
per molti Stati membri che stanno affrontando forme sempre più
differenziate di esclusione. Anche se non sussistono benchmark
quantitativi generali, l’Unione Europea ha definito, attraverso il MACincl, una
soglia di povertà del 60% del reddito medio. Ciò è
diventato un importante punto di riferimento per la creazione di un nuovo
database Europeo sulle condizioni sociali (EU-SILC). Il processo di
inserimento, tuttavia, è ai margini della politica comunitaria con la
revisione della Strategia di Lisbona è stato sganciato dagli obiettivi
centrali di crescita economica e occupazionale dell’UE.
Il
MACocc e il MACincl sostengono insieme la crescita economica e il modello di
piena occupazione, incrementando il tasso di occupazione dell’Unione. Entrambi,
specialmente per gli attori ‘sociali’, includono anche obiettivi sociali di
equità e adeguati standard di vita. In tal senso, gli obiettivi delle
politiche di occupazione e di inserimento sociale mostrano una situazione
ibrida che caratterizza sempre di più il risultato dei processi di
riforma sociale nei singoli Stati membri. Allo stesso tempo, gli obiettivi di
entrambi i processi possono essere interpretati diversamente attraverso le
diverse prospettive politiche, rendendo la loro coerenza relativamente fragile.
L'analisi
del principio di efficacia nell’ambito dell’occupazione presenterà due
categorie di dati riguardanti gli obiettivi principali della SEO. Il primo
è lo sviluppo della spesa pubblica nelle politiche per il mercato del
lavoro per l’UE-14[87] (Tavola 3),
organizzata in senso decrescente di spesa nelle politiche di attivazione nel
mercato del lavoro (PAML)[88], nel 1999. Tre
gruppi di paesi sono stati identificati: paesi ad alta, media o bassa spesa
pubblica. È stata aggiunta anche l’indicazione (colonna 2) sulla
configurazione di stato sociale che il paese presenta, fattore che sarà
utilizzato nella successiva discussione. I dati principali delle PAML (colonne
2 – 6) indicano gli obiettivi circa la “capacità di assunzione” della
SEO. La colonna 7 indica se si è prodotto un aumento o una diminuzione
della spesa pubblica riguardo alle PAML per i paesi dell’UE-14. Questi dati
sono comparati con la spesa pubblica per le politiche passive nel mercato del
lavoro (PPML), (colonne 8 – 11)[89] che la SEO
scoraggia esplicitamente. La colonna 9 indica se durante il periodo
considerato, si è verificato un incremento o una diminuzione della spesa
pubblica nelle politiche per il mercato del lavoro. La seconda tabella (4),
invece, analizza l’evoluzione dei tassi di occupazione generale e femminile per
tutti i paesi dell’UE fra il 1993 e il 2005. Questo è un obiettivo
fondamentale per l’occupazione, poiché l’UE ha approvato i tassi di occupazione
da raggiungere entro il 2010 per l’Europa e per i singoli Stati membri: 70% per
l’occupazione generale e 60% per quella femminile[90].
È importante osservare che le variazioni nella spesa pubblica nelle
politiche per il mercato del lavoro e le variazioni nei tassi di occupazione
possono essere influenzati anche da fattori macroeconomici quali lo sviluppo
economico e i cambiamenti demografici. Lo scopo dell’analisi è dunque
indicare come gli obiettivi della SEO sono cambiati negli Stati Membri,
ciò permette di individuare quali siano gli aspetti che influenzano tali
obiettivi. Tuttavia, ogni congruenza o incongruenza fra gli obiettivi della SEO
e i risultati (per la spesa nelle PAML e nei tassi di occupazione) deve essere
valutata con attenzione, poiché non è una relazione causale provata.
Tavola 3: Evoluzione
della spesa pubblica per PAML e PPML, 1999-2004 (EU-14)[91]
|
Paese |
Stato sociale |
PAML 1999 |
PAML
2001 |
PAML 2003 |
PAML 2004 |
+/- |
|
PPML 1999 |
PPML 2001 |
PPML 2003 |
PPML 2004 |
+/- |
|
Paesi
ad “alta” spesa pubblica |
|
|||||||||||
|
DK |
Nordico |
1.839 |
1.649 |
1.516 |
1.523 |
- |
2.579 |
2.290 |
2.659 |
2.672 |
+ |
|
|
SWE |
Nordico |
1.997 |
1.452 |
1.033 |
1.002 |
- |
1.680 |
1.072 |
1.209 |
1.316 |
- |
|
|
Paesi
a spesa pubblica “moderata” |
|
|||||||||||
|
FR |
Conservatore |
1.046 |
.956 |
.824 |
.726 |
- |
1.516 |
1.410 |
1.737 |
1.718 |
+ |
|
|
BE |
Conservatore |
1.025 |
0.996 |
0.993 |
0.920 |
- |
2.369 |
2.247 |
2.468 |
2.406 |
+ |
|
|
DE |
Conservatore |
1.070 |
0.956 |
0.950 |
0.854 |
- |
2.111 |
1.924 |
2.281 |
2.314 |
+ |
|
|
NL |
Conservatore |
.952 |
1.168 |
1.206 |
1.123 |
+ |
2.140 |
1.876 |
2.022 |
2.233 |
+ |
|
|
SF |
Nordico |
.945 |
.710 |
.746 |
.780 |
- |
2.375 |
2.018 |
2.088 |
2.028 |
- |
|
|
IRL |
Anglosassone |
.878 |
.730 |
.588 |
.492 |
- |
1.102 |
0.696 |
0.885 |
0.897 |
- |
|
|
IT |
Meridionale |
.557[92] |
.623 |
.683 |
.547 |
- |
0.682 |
0.623 |
0.663 |
0.760 |
+ |
|
|
Paesi
a spesa pubblica “bassa” |
|
|||||||||||
|
SP |
Meridionale |
.649 |
.606 |
.562 |
.551 |
- |
1.477 |
1.371 |
1.457 |
1.498 |
+ |
|
|
POR |
Meridionale |
.335 |
.492 |
.516 |
.552 |
+ |
.851 |
1.030 |
1.219 |
1.319 |
+ |
|
|
GR |
Meridionale |
.269 |
.278 |
.109 |
.166 |
- |
0.446 |
0.397 |
0.410 |
0.448 |
+ |
|
|
AUT |
Conservatore |
.408 |
.428 |
.449 |
.431 |
+ |
1.313 |
1.183 |
1.365 |
1.394 |
+ |
|
|
|
Anglosassone |
0.195 |
0.160 |
0.160 |
0.160 |
- |
0.555 |
0.394 |
0.343 |
0.285 |
- |
|
La letteratura sull'effetto della SEO
attraverso l’“apprendimento” (Efficacia di Tipo 1) sottolinea che si sono
incrementate le misure di “attivazione”, parzialmente grazie alla SEO.
Tuttavia, pur fornendo utili indicazioni, questa letteratura rimane ambigua
sulle modalità con le quali la SEO ha potuto influenzare le tendenze
politiche e le esperienze delle riforme per il mercato del lavoro.[93] Un indicatore per
ottenere alcuni dati sugli orientamenti nella capacità di assunzione
è quello della spesa pubblica dell PAML, che non è stato
analizzato sistematicamente. Dal visto di vista politico, si ritiene che
l’attivazione e la capacità di assunzione siano strumenti importanti per
controbattere la disoccupazione e per incrementare il tasso di occupazione. La
possibilità di incrociare i dati sulla capacità di assunzione con
i tasi di disoccupazione potrebbe permettere di giungere a conclusioni
più precise circa lo sviluppo delle PAML come risposta alla
disoccupazione. Tuttavia, tali analisi superano lo scopo di questo articolo,
che cerca soltanto di fornire alcuni parametri attraverso i quali valutare
l’efficacia del MAC. Nondimeno, l’orientamento della spesa pubblica nelle PAML
e nelle PPML offre delle indicazioni generali sulle direzioni riformatrici
all’interno dell’UE-15. La Tabella 3
mostra che tale aspetto è diminuito fra il 1999 e il 2004 in tutti i
paesi, escluso nei Paesi Bassi, in Portogallo e in Austria. Ciò
significa che malgrado tutta la retorica sulla capacità di assunzione e
sull'attivazione, la spesa pubblica effettiva è diminuita per i
programmi di “attivazione”. Al contrario, si è verificato in tutti i
paesi, escluso la Svezia, la Filanda, l’Irlanda e il Regno Unito, un aumento
nella spesa pubblica per le PPML. L’importanza di queste tendenze nella spesa
pubblica verrà analizzata insieme con l’evoluzione dei tassi di
occupazione.
Tavola 4: Variazioni
sul tasso di occupazione generale (TOG) e femminile (TOF), 1993-2005, (tassi in
% di PIL)[94]
|
Paese |
1993 TOG |
1993 TOF |
1995 TOG |
1995 TOF |
1997 TOG |
1997 TOF |
1999 TOG |
1999 TOF |
2001 TOG |
2001 TOF |
2003 TOG |
2003 TOF |
2005 TOG |
2005 TOF |
% r TOG |
% r TOF |
|
Paesi
ad “alta” spesa pubblica |
||||||||||||||||
|
DK |
72,1 |
68,2 |
73,4 |
66,7 |
74,9 |
69,1 |
76,0 |
71,1 |
76,2 |
72,0 |
75,1 |
70,5 |
75,9 |
71,9 |
3,8 |
3,7 |
|
SWE |
71,3 |
69,7 |
70,9 |
68,8 |
69,5 |
67,2 |
71,7 |
69,4 |
74,0 |
72,3 |
72,9 |
71,5 |
72,5 |
70,4 |
1,2 |
0,7 |
|
Paesi
a spesa pubblica “moderata” |
||||||||||||||||
|
FR |
59,3 |
51,3 |
59,5 |
52,1 |
59,6 |
52,4 |
60,9 |
54,0 |
62,8 |
56,0 |
63,3 |
57,3 |
63,1 |
57,6 |
3,8 |
6,3 |
|
BE |
55,8 |
44,5 |
56,1 |
45,0 |
56,8 |
46,5 |
59,3 |
50,4 |
59,9 |
51,0 |
59,6 |
51,8 |
61,1 |
53,8 |
5,3 |
9,3 |
|
DE |
65,1 |
55,1 |
64,6 |
55,3 |
63,7 |
55,3 |
65,2 |
57,4 |
65,8 |
58,7 |
65,0 |
58,9 |
65,4 |
59,6 |
0,3 |
4,5 |
|
NL |
63,6 |
52,2 |
64,7 |
53,8 |
68,5 |
58,0 |
71,7 |
62,3 |
74,1 |
65,2 |
73,6 |
66,0 |
73,2 |
66,4 |
9,6 |
14,2 |
|
SF |
61,0 |
59,5 |
61,6 |
59,0 |
63,3 |
60,3 |
66,4 |
63,4 |
68,1 |
65,4 |
67,7 |
65,7 |
68,4 |
66,5 |
7,4 |
6,0 |
|
IRL |
51,7 |
38,5 |
54,4 |
41,6 |
57,6 |
45,9 |
63,3 |
52,0 |
65,8 |
54,9 |
65,5 |
55,7 |
67,6 |
58,3 |
15,9 |
19,8 |
|
Paesi
a spesa pubblica “bassa” |
||||||||||||||||
|
IT |
52,3 |
35,8 |
51,0 |
35,4 |
51,3 |
36,4 |
52,7 |
38,3 |
54,8 |
41,1 |
56,1 |
42,7 |
57,6 |
45,3 |
5,3 |
9,5 |
|
ES |
46,6 |
30,7 |
46,9 |
31,7 |
49,5 |
34,6 |
53,8 |
38,5 |
57,8 |
43,1 |
59,8 |
46,3 |
63,3 |
51,2 |
16,7 |
20,5 |
|
POR |
65,1 |
55,0 |
63,7 |
54,4 |
65,7 |
56,5 |
67,4 |
59,4 |
69.0 |
61,3 |
68,1 |
61,4 |
67,5 |
61,7 |
2,5 |
6,7 |
|
GR |
53,7 |
36,6 |
54,7 |
38,1 |
55,1 |
39,3 |
55,9 |
41,0 |
56,3 |
41,5 |
58,7 |
44,3 |
60,1 |
46,1 |
6,4 |
9,5 |
|
AUT |
- |
- |
68,8 |
59,0 |
67,8 |
58,6 |
68,6 |
59,6 |
68,5 |
60,7 |
68,9 |
61,6 |
68,9 |
62,0 |
0,1 |
3,0 |
|
|
67,4 |
60,8 |
68,5 |
61,7 |
69,9 |
63,1 |
71,0 |
64,2 |
71,4 |
65,0 |
71,5 |
65,3 |
71,7 |
65,9 |
4,3 |
5,1 |
TOG: tasso di occupazione generale
TOF: tasso di occupazione femminile
% Δ: variazione
(sempre positiva) in percentuale del tasso di occupazione fra il 1993 e il 1995
La
tendenza nei paesi “a spesa pubblica elevata”, provenienti dal modello di stato
sociale nordico, è quella di diminuire gli investimenti nelle PAML.
È interessante osservare che questo orientamento è stato maggiore
in Svezia, laddove sussiste un governo social-democratico (fino alle ultime
elezioni del 2006), piuttosto che in Danimarca, laddove sussiste un governo
liberale. In Svezia, inoltre, si è verificata una diminuzione della
spesa per le PPML. Invece, in Danimarca, la spesa per le PPML è
leggermente aumentata. Se c’è stata un’evoluzione negli indirizzi delle
riforme per il mercato del lavoro, è stata verso l’utilizzo di politiche
selettive indirizzate a specifici gruppi. I dati sul tasso di occupazione in
Svezia e Danimarca suggeriscono una relativa stabilità per il modello di
piena occupazione. In Danimarca, l’aumento è stato notevole (Δ%:
3,8 per TOG e 3,7 TOF) a differenza di un aumento leggero per la Svezia (Δ%: 1,2 TOG e 0,7 TOF), ciò suggerisce che
il pilastro della capacità di assunzione della SEO non ha avuto
influenza sui contenuti o sui risultati dei processi di riforma.
Nei
paesi “a spesa pubblica moderata”, si può proporre una differenziazione
dei risultati fra quelli conservatori (Francia, Belgio, Germania), dove le
variazioni sono state incrementali, ed i paesi nei quali particolari condizioni
hanno condotto a risultati più dinamici (Paesi Bassi, Filanda, Irlanda).
Nei paesi conservatori, la tendenza è stata verso la diminuzione della
spesa per le PAML, con un aumento costante per le PPML. Questi paesi dimostrano
inoltre degli aumenti relativamente lenti per i rispettivi tassi di occupazione
(Δ% TOG: 0,3 in Germania, 3,8 in Franca, 5,3 in
Belgio). Tuttavia c’è stato un incremento più importante per il
tasso di occupazione femminile (Δ% TOF: 4,5 in
Germania, 6,3 in Francia, 9,3 in Belgio). Questo è un chiaro indice di
uno spostamento dal modello male breadwinner/female carer
(uomo-lavoratore/donna-casalinga), che ha caratterizzato i regimi di assistenza
sociale di questi paesi.[95] Le riforme
politiche in questi Stati si sono spostate verso politiche di “attivazione” nei
confronti di specifici gruppi, soprattutto (ma non solo) donne e lavoratori
più anziani. In Francia, Belgio e Germania ci sono numerosi attori molto
forti capaci di porre il veto al processo di riforma, tanto da rallentarlo,
anche durante i periodi di crescita economica lenta. .
Negli
altri paesi a spesa moderata, che hanno compiuto riforme strutturali nel
mercato del lavoro dovute a particolari circostanze negli ultimi 20 anni, le
linee di cambiamento sono state più evidenti. Nei Paesi Bassi,[96] la spesa per le
PAML è aumentata e così pure i tassi di occupazione (Δ%: 9,6 TOG e 14,2 TOF), per il secondo soprattutto
nel lavoro part-time. Questo ha rinforzato il modello di un breadwinner e mezzo (nel
quale l’uomo lavora e la donna contribuisce della metà attraverso un
lavoro part-time).[97] Inoltre, lo stato
rimane relativamente generoso, rivelando la persistenza di un livello di spesa
per le PPML egualmente alto. La Finlandia ha implementato un progetto di
riforma pluriennale per bilanciare la crescita economica e del lavoro
all’inizio degli anni ‘90 che includeva la lotta alle frodi e una diminuzione
delle spese sia nelle PAML che nelle PPML. Piuttosto che di sviluppo di un
nuovo modello in Finlandia, l’evoluzione dei tassi di occupazione negli anni
passati lascia intendere un incremento per raggiungere le altre nazioni scandinave,
nei confronti delle quali la Finlandia ha sempre rappresentato la c.d. ruota di
scorta:[98] effettivamente la
variazione dei tassi di occupazione ha iniziato a crescere dopo il 1995 (Δ%: 7,4 TOG e 6,0 TOF). In Irlanda, le riforme
economiche e strutturali degli anni 80 hanno portato ad una espansione
sostanziale dei tassi di crescita dell’occupazione (Δ%: 7,4 TOG e 6,0 TOF). Queste riforme, tuttavia, hanno un sapore liberale,
poiché le spese per PAML e PPML sono diminuite. Dunque, in Irlanda, la variazione
si è indirizzata allo sviluppo di un modello di piena occupazione. Nel
1993, il tasso di occupazione generale era del 51,7% e quello femminile del
38,5% simile al tasso di occupazione nei paesi dell’Europa meridionale. Il
tasso di occupazione totale quindi sarebbe dovuto aumentare del 15,9% per
raggiungere la media europea del 67,6%, mentre quello dell’occupazione
femminile del 19,8% per raggiungere la media europea del 58,3%. Questa
evoluzione ha avuto luogo nel quadro delle residue implicazioni per il governo,
in particolare per le questioni legate all’incentivazione della partecipazione
femminile al mercato del lavoro, specialmente in relazione alla
disponibilità di strutture pubbliche per la cura del bambino a costi
ragionevoli, per le quali l’Irlanda ha ricevuto annualmente raccomandazioni
dalla Commissione. Se anche il Ministero delle Politiche Sociali sostiene
quest’idea, è il Ministero delle Finanze che può decidere sulla
questione poiché deve approvare i fondi finanziari che sostengano tale iniziativa.
Fino ad ora, esistono soltanto strutture private costose e (quasi) senza
regolamentazione sulla materia.[99]
Nei
paesi a bassa spesa pubblica, l’Italia e la Grecia dimostrano orientamenti
paragonabili: riduzione delle spese per le PAML e stabilità o incremento
delle spese sulle PPML. Inoltre, in questi paesi si è verificato una
generale crescita dei tassi di occupazione generale, soprattutto fra le donne.
La tendenza è diretta molto chiaramente verso lo sviluppo di un modello
di piena occupazione, con un ruolo residuo dello stato. La variazione del tasso
di occupazione fra il 1993 e il 2004 è comparabile a quello degli altri
pesi continentali: leggero aumento del tasso generale (Δ% TOG: 5,3 per l’Italia, 6,4 per la Grecia, Δ% TOF: 9.5% per l'Italia e 9.5% per la Grecia). Nel caso italiano,
l’introduzione della SEO ha coinciso con altre riforme nazionali che colpivano
ciò che prima era principalmente il mercato del lavoro passivo. In
particolare si guarda alla Legge Treu sulla flessibilità del 1997 e alla
Legge Bassanini del 1997 che trasferiva i servizi di pubblico impiego (con una
componente di attivazione rafforzata) alle autorità regionali e locali.[100] Il Libro Bianco
sul mercato del lavoro (2001) rafforzò la dimensione della
flessibilità, utilizzando la SEO come capro espiatorio.[101] Gli incrementi
quantitativi nell’occupazione sono dovuti in particolare all’occupazione
femminile flessibile e precaria, mentre lo spostamento verso le politiche di
attivazione è per lo meno in parte dovuto alla SEO.[102] In Grecia, il
sistema di pubblico impiego (SPI) è stato riformato da metà degli
anni ’90 in poi, istituendo la supervisione del SPI con il Ministero. Un altro
insieme di politiche erano centrate sulla possiblità di rendere
più flessibile il mercato del lavoro attraverso degli incentivi fiscali
e la riduzione dei costi non legati al salario.[103] Dunque, la SEO
fu introdotta in un contesto relativamente fluido durante il quale il sistema
veniva strutturato, con alcune misure di promozione dell’offerta di lavoro. In Portogallo,
dove il tasso di occupazione generale e femminile erano approssimativamente
più alti del 15% rispetto a quelli dell’Italia e della Grecia nel 1993,
il cambiamento nell’ultimo decennio non è stato così eclatante
(Δ% TOG: 2,5 e Δ% TOF 6,7). Tuttavia, il mercato del lavoro in
Portogallo è caratterizzato da salari bassi, e da alti tassi di working poor. L’alto tasso di donne
impiegate a tempo pieno in Portogallo era già evidente nel 1993 (55%
TOF), è in parte dovuto alla necessità economica, ma anche alla
maggiore emancipazione femminile, particolarmente pronunciata nel periodo
successivo al 1974.[104] La Spagna
è il paese meridionale in cui il cambiamento è stato maggiore nel
periodo 1993-2005 (Δ% TOG: 16,7 e Δ% TOF: 20,5). Come risposta alla crisi economica in cui la Spagna era la
peggiore situazione in tutti i paesi dell’UE-15, le politiche pubbliche hanno
cercato di promuovere una crescita strutturale,[105] includendo gli
obiettivi di diminuzione della disoccupazione e incremento dell’occupazione (in
pratica c’è stato un aumento dei contratti in condizioni di precariato).
Negli
altri paesi a bassa spesa pubblica, le strutture dello stato sociale e le
risposte istituzionali sono state diverse. Nel Regno Unito, i dati rivelano una
diminuzione generale nella spesa per le PAML. Il caso britannico inoltre
dimostra una diminuzione molto chiara nella spesa per le PPML e un aumento
incrementale dei tassi di occupazione (Δ% TOG: 4,3 e Δ% TOF 5,1) da un punto di partenza relativamente
alto. Ciò suggerisce che il modello di piena occupazione portato avanti
dal partito labourista è molto più liberale della “Terza via” e
delle sue giustificazioni. In Austria, le basi conservative dello stato sociale
continuano a rimanere con un livello di spesa relativamente basso (anche se con
un lieve incremento fra il 1999 e il 2004) sulle PAML, mentre hanno una spesa
tre volte più elevata sulle PPML. Inoltre, fra tutti gli stati analizzati,
l’Austria è la regione laddove si riscontra una maggiore inerzia in
termini di variazione del tasso di occupazione (Δ% TOG: 0,1% e Δ% TOF 3,0).
Essenzialmente, la SEO non ha avuto successo nel promuovere modelli di sviluppo sociale ed economico coordinati con la capacità di assunzione, e neppure ha portato ad uno spostamento della spesa pubblica dalle PPML alle PAML. Per quanto riguarda le PPML, le riforme compiute nella maggior parte dei paesi dell’UE-15 sono state verso l’incremento del tasso di occupazione per i lavoratori più anziani, anch’esso presente nella Strategia di Lisbona, finalizzato a diminuire i pre-pensionamenti. Tuttavia, a causa della politica conservativa verso le pensioni, e all’invecchiamento della popolazione, l’effetto delle riforme non è ancora verificabile nei dati per le PPML.