Puede
Philippe
C. Schmitter*
El concepto de “legitimidad” es uno de los más
utilizados y ambiguos de la ciencia política. En este sentido, por su gran
utilidad, dificultad de definición e imposibilidad de medición, se equipara a
la noción de “poder”. Cínicamente, puede afirmase que es precisamente su
ambigüedad la que hace que el concepto de legitimidad sea tan útil para los
politólogos. Teóricamente cualquier resultado podría “explicarse” (ex post) en términos de legitimidad -especialmente
su ausencia- puesto que difícilmente nadie podría defender lo contrario.
La legitimidad aparece a menudo en el panorama
analítico cuando es deficiente o inexistente. Solamente cuando un régimen o
acuerdo es abiertamente contradicho por sus ciudadanos / sujetos / víctimas /
beneficiarios los politólogos tienden a invocar la ausencia de legitimidad como
la causa de
Ahora bien, si lo que acaba de decirse es
cierto para entidades políticas[1]
-como los estados nacionales- con fronteras fijas, identidades únicas,
constituciones formales, costumbres establecidas y soberanía en su interior y
frente al exterior, resulta difícil imaginar qué tipo de legitimidad cabe
esperar de una entidad política que carece de todas esas características! Así,
I.
Una definición y cinco implicaciones
En primer lugar, intentemos dar una definición
de legitimidad suficientemente genérica para que sea aplicable a la mayor
variedad de entidades políticas posible.
La
legitimidad es la expectativa común de los participantes en un acuerdo de
autoridad,[2] de
modo que los actos de los dirigentes son aceptados voluntariamente por los
administrados, ya que éstos consideran que los actos de aquéllos son conformes
a las normas preestablecidas y aceptadas.
De esta definición,
extraigo las siguientes consecuencias:
(1) La base sobre la cual estas normas vienen
preestablecidas puede variar de un acuerdo a otro – no sólo en función del país
/ cultura, sino también de las funciones y de la ubicación. Mientras se acepte
en el contexto contemporáneo que la “democracia”
ofrece la base exclusiva para el ejercicio de autoridad, se estará negando la
posibilidad (y el hecho evidente) de que otra entidad política diferente a la
democrática esté legitimada (y a menudo lo está) válidamente según otras normas.[3] Tampoco puede ocultarse la circunstancia que
históricamente la “democracia” se ha definido normativa e institucionalmente de
forma tan diferente que relaciones de autoridad son consideradas legítimas en
una democracia e ilegítimas en otra. La “coincidencia” que todos los miembros de
la UE se autoproclamen democracias y se reconozcan como tales no proporciona ipso facto las normas para su
legitimación – de hecho, ello viene dificultado por la existencia de diferencias muy arraigadas en las instituciones
democracias de sus miembros.
(2) La unidad dentro de la cual las relaciones de
sub y superordenación[4]
son voluntariamente llevadas a cabo, puede variar tanto en el tiempo como en el
espacio. Mientras la literatura de la ciencia política acepta general y
pasivamente la soberanía nacional de los estados como la forma “natural” y “exclusiva”
de legitimidad, no hay razones para rechazar que otras “entidades políticas”
(sub o supranacionales) -siempre y cuando gocen de suficiente autonomía en la
adopción y aplicación de decisiones- tengan su propia base normativa de
autoridad. En el caso de la UE, el problema está compuesto por la doble
necesidad de legitimar no solamente lo que la unidad debería ser, es decir,
definir qué es “Europa”, sino también, el régimen que debería gobernarla, es decir,
definiendo sus instituciones.
(3) Las normas deben ser “comunes” para los
actores, para los administradores y los administrados. Ello implica, en primer
lugar, la identificación de los actores y sus respectivas funciones. También
implica que el ejercicio de la autoridad sea “sistémico”, es decir, que tengan
lugar en una colectividad suficientemente interdependiente y coordinada de modo
que los conflictos sobre la validez de las normas puedan ser (y a menudo son)
resueltos por la intervención de terceros. Instituciones tales como los
tribunales están especializadas en lo que son comportamientos “referentes”,
pero muchos conflictos sobre normas implican interacciones menos formales de la
sociedad civil y la intervención de terceros (reales o potenciales) es
suficiente para proporcionar una solución comúnmente aceptada. Los ciudadanos /
sujetos / víctimas / beneficiarios de
(4) Los actores implicados pueden ser individuos o
colectivos de varios tipos. La literatura parte del acertado presupuesto
liberal que los únicos jueces de la legitimidad son los individuos. Esto
permite contar con nociones de socialización, “sentimiento moral”, así como en
una ética personal de responsabilidad como fuente de normas y del mecanismo
teóricamente inconsciente para su aplicación.
A su vez ello conduce a la conclusión que solamente en aquellas
entidades políticas que previamente han establecido un alto nivel de
homogeneidad cultural –por ejemplo, los estados-nación- es posible una
legitimación política. Sin embargo, cuando se introduce la idea, poco ortodoxa,
que muchos de los intercambios en la vida política moderna tienen lugar entre
organizaciones, y que éstas comparten normas prudenciales, de propiedad legal y
“mejor práctica”, que trascienden preferencias individuales e incluso fronteras
nacionales, resulta posible imaginar cómo una entidad política “no-nacional” y “no-estatal”
como la UE podría generar decisiones válidas y obligatorias. Esto no significa
que formular tales normas sea fácil. Considerando las advertencias citadas, más
el hecho que en una entidad política como la UE, “multi-nivel” y “poli-céntrica”,
podría resultar muy difícil trazar el origen y la responsabilidad para la
legitimación de dichas normas.
(5) La base para una conformidad voluntaria es
supuestamente normativa: ni instrumental, ni causal ni estratégica. En una
entidad política legítima, sus actores acuerdan cumplir las decisiones aun sin
haberlas apoyado y aun habiendo sido aprobadas por dirigentes a los que no han
votado. También aceptan cumplirlas aunque no sea en su (inmediato y propio)
interés – y se espera que continúen aun cuando la efectividad de la entidad
política sufra un manifiesto declive. Resulta obvio que no será siempre fácil
determinar si los dirigentes pueden controlar los medios de comunicación y
distorsionar el flujo de información de modo que parezca que cumplen con normas
establecidas; los administrados pueden limitarse a aparentar que obedecen las
normas para obtener una reputación “canjeable” por intereses materiales u
otros. Contrariamente, la oposición a órdenes específicas -cualquiera que sea
la retórica que la acompañe- puede no significar que se cuestione la
legitimidad de la autoridad que las promulgue, sino con un ejercicio individual
por parte de los administrados. No es necesario afirmar que en el caso de la
UE, el carácter vinculante de las normas es aun más difícil de evaluar. La
naturaleza intergubernamental del Consejo de Ministros y del Consejo Europeo
autoriza en principio la persecución de intereses nacionales de forma exclusiva
– o, al menos, anuncia a los ciudadanos que de eso se trata. La
confidencialidad de los numerosos comités prácticamente imposibilita saber
cuándo la interacción da como resultado una norma común o más bien un acuerdo
estratégico o una concesión de hegemonía. Hay que añadir que, cuando los
dirigentes nacionales, incapaces de “garantizar bienes” por ellos mismos,
tienen que tomar decisiones impopulares, tienden a culpabilizar a un proceso de
integración europeo oscuro, distante y carente de legitimación.
II.
Una conclusión (provisional) y dos consecuencias (muy importantes)
Partiendo del anterior análisis conceptual,
extraigo la siguiente conclusión: para dar un sentido a la legitimidad presente
y futura de
Además, en el momento actual -al menos hasta
que la UE haya adquirido suficientes propiedades de carácter estatal y
nacional- no se debería presumir un isomorfismo entre las normas operativas en
los respectivos estados miembros nacionales y las que deberían prevalecer a
nivel supranacional. Naturalmente, numerosos académicos parten de dicha
asunción. Esto les lleva inevitablemente a la conclusión de que la UE adolece
de un “déficit democrático” y que la única forma de colmarlo es insertando “instituciones
democráticas convencionales” en el proceso de toma de decisiones, como por
ejemplo, reivindicando la soberanía parlamentaria, instituyendo elecciones
directas para el Presidente de la Comisión y/o, sobre todo, adoptando y
ratificando una constitución “federal”. Me gustaría rechazar está asunción
natural, aunque soy consciente del riesgo que cuanto más distintos sean los
criterios utilizados para diseñar y evaluar las instituciones de la UE,
más difícil será (al menos, en principio) convencer a los ciudadanos del
carácter “realmente” democrático de
En este punto, asumo dos cosas:
(1) Que los criterios apropiados para la
legitimación de la UE serán “democráticos”, pero sólo en un sentido fundamental
o fundacional – y no necesariamente en relación con instituciones o
procedimientos específicos;
(2) Que los individuos y los colectivos miembros de
la UE, ahora y en un futuro previsible, compartirán un “razonable pluralismo”
de los intereses y pasiones que desearán conseguir a través de la integración
de Europa.
Algunas breves explicaciones sobre ambos
puntos:
(1) El significado y, por tanto, las
instituciones y valores de la democracia han cambiado radicalmente con el
tiempo. Robert Dahl habló de varias “revoluciones” en su experiencia pasada (a
menudo sin el conocimiento de sus seguidores) y defendía que la “democracia
puede ser independientemente inventada y reinventada siempre y cuando existan
las condiciones apropiadas”.[5] La Unión Europea es inevitablemente parte de
estos cambios. Debe reflejar no sólo las transformaciones en la naturaleza de
sus actores (por ejemplo, de ciudadanos individuales a colectivos) y en el
papel del estado (por ejemplo, de la redistribución a la regulación)
actualmente en curso en las “democracias domésticas” de sus estados miembros,
sino que además tiene que adaptarse a su propia especificad de entidad política no-nacional, no-estatal,
multi-nivel y poli-céntrica, que engloba una variedad de culturas,
lenguas, memorias y costumbres sin precedentes (para Europa) y que se espera
gobierne a una escala sin precedentes de manera efectiva – todo ello, con unos
recursos humanos y materiales muy limitados por el momento.
(2) A pesar de la heterogeneidad de sus
componentes nacionales e infranacionales y, de ahí, la evidente probabilidad de
que los principales actores no se pongan de acuerdo sobre las reglas del juego
ni sobre objetivos materiales, sus miembros son “razonablemente plurales”, es
decir, el alcance de sus diferencias es limitado y están predispuestos a
negociar y deliberar hasta encontrar un acuerdo. Para utilizar otra expresión
de John Rawls, los participantes en la UE gozan de un “consenso coincidente”.[6] Por otra parte, entienden y aceptan que el
resultado del proceso de integración sea plural, es decir, protegerá la
diversidad de experiencias en lugar de asimilarlas todas en una única cultura o
identidad “Europea”.
Sobre
la base de mi conclusión (provisional), estoy convencido, en primer lugar, que
intentar democratizar
Por otro lado, en la etapa actual de desarrollo
político, la UE no necesita ni está preparada para su constitucionalización en
tanto que entidad política. Los plazos son simplemente incorrectos. En ausencia
de revolución, golpe de estado, liberación de una ocupación extranjera, derrota
o victoria en una guerra internacional, conflicto armado entre contendientes
domésticos, movilización prolongada de las poblaciones urbanas contra el ancien régime y/o una crisis económica,
teóricamente ninguno de sus estados miembros ha podido encontrar el “espacio
político oportuno” para una revisión en profundidad de sus instituciones de
gobierno.[8] El hecho que todos sus estados (con una
excepción) tengan constituciones escritas y que sea una presunción sine qua non de una democracia duradera
muestra que en algún momento esta cuestión tendrá que ser tratada – si alguna
vez la UE tiene que democratizarse definitivamente. Pero no ahora!
Sin
embargo, como he abordado recientemente en un libro, podría ser el momento de
empezar cuanto antes a experimentar mejoras en la calidad de
No entraré en los detalles de las veinte y pico
“reformas modestas (y algunas no tan modestas)” que he propuesto en un libro
por la simple razón que, aun en el caso improbable de que todas fueran
aplicadas, no estoy convencido de que su impacto global permitiría legitimar
Mi segunda consecuencia (“muy importante”) es
que mejoras secundarias para la legitimidad de
III. Otra definición y (más de) siete consecuencias
El concepto de “gobernanza” ha proliferado con
sorprendente rapidez en las tres últimas décadas, siendo aplicado por
académicos y profesionales en contextos tan diferentes, que su significado debe
connotar algo importante. He llegado a la convicción que detrás de esta gran
capacidad polisémica se esconde un método distinto o, mejor dicho, un mecanismo
de resolución de conflictos y problemas que refleja profundos cambios en el
ejercicio de autoridad que ha ido emergiendo en casi todas las sociedades y
economías contemporáneas –y, no solamente en las menos desarrolladas que
intentan ponerse a la altura de las más desarrolladas-. No ayuda a entender las
diferencias de este método el hecho que el concepto de “gobernanza” vaya
siempre seguido de calificativos como “corporativa”, “participativa”, “democrática”,
“stakeholder”,[10]
y, por supuesto, precedido de “buena”. No obstante, intentaré centrar su significado esencial:
Gobernanza es un
método/mecanismo para tratar una amplia variedad de problemas/conflictos en los
que los actores normalmente llegan, negociando y debatiendo, a una decisión
satisfactoria y obligatoria, y cooperan para su ejecución.
Detrás de esta compleja y densa definición se
esconden una serie de consecuencias.
(1) La gobernanza descansa en formas horizontales
de interacción entre actores con objetivos en conflicto, pero que son
suficientemente independientes para que uno pueda imponer su solución al otro,
y suficientemente interdependientes para evitar verse perjudicados por la
ausencia de solución.[11]
(2) En sociedades desarrolladas contemporáneas los
actores implicados en los mecanismos de gobernanza suelen ser organizaciones
sin ánimo de lucro, semipúblicas y, al menos semivoluntarias, con sus
respectivos jefes y miembros; el arraigo de estas organizaciones en la sociedad
civil que es fundamental para el éxito de la gobernanza.
(3) Estas organizaciones no tienen que ser iguales
en dimensión, recursos o competencias, pero tienen que ser susceptibles de
perjudicarse o beneficiarse mutualmente.
(4) Las organizaciones participativas no
interaccionan para resolver un único problema común, sino para tratar de forma
continua y predecible una amplia relación de asuntos.
(5) Ello implica la posibilidad de aprender las
preferencias respectivas, intercambiar servicios, experimentar sucesivos
acuerdos, ampliar el elenco de preocupaciones comunes y desarrollar un
compromiso de cara al propio proceso de gobernanza. Las palabras clave suelen
ser confianza y mutuo acuerdo – específicamente, entre organizaciones que
representan efectivamente divisiones sociales, culturales, económicas o
ideológicas permanentes en el seno de sus
sociedades.
(6) Aunque no conste expresamente, la regla para
llegar a decisiones sobre acuerdos de gobernanza “mutuamente satisfactorias y
vinculantes” es el consenso – por supuesto, con exclusión de votos entre
iguales (o participantes cualificados) y de imposiciones por parte del más
fuerte o afectado. En principio, la negociación y la deliberación deberían ser
suficientes para llegar a un resultado que sea, aunque no unánime, aceptado por
todos. El carácter obligatorio de la decisión descansa en la preferencia de
evitar la ausencia de toda decisión o de acciones descoordinadas de gobiernos
miembros.
Asimismo, se asume implícitamente que la
participación en tales acuerdos es voluntaria. Los actores pueden decidir si
toman parte o no en los mismos, teniendo en cuenta su voluntad de perseguir los
beneficios estimados o rechazar los costes adicionales. Es obvio que, una
noción dinámica de acuerdos de gobernanza insistiría en su vocación a ser “path
dependent”, es decir, conlleva ventajas exclusivas y devenga un aumento de
costes.
Cabe subrayar que, en su configuración ideal,
la gobernanza no se limita a obtener acuerdos consensuados, a través de la
consultación, deliberación, y negociación, sino que también implica políticas
de ejecución. De hecho, cuanto más se prolongue y amplíe su práctica, las
organizaciones participantes desarrollarán un interés creciente en el proceso
de ejecución, puesto que favorece su legitimidad (y su recompensa material) al
administrar políticas compensatorias.
La gobernanza no es un objetivo en sí mismo,
sino un medio para lograr una variedad de objetivos fijados independientemente
por los actores implicados y afectados. Puede
producir tanto “malos” como “buenos” resultados. No obstante, puede ser un método más apropiado que los tradicionales
relativos a la coerción pública o la competencia privada.
Por lo demás, nunca se aplica de forma aislada,
sino conjuntamente a mecanismos estatales o de mercado. La “gobernanza” no es
lo mismo que “gobierno”, es decir, el recurso a la autoridad pública por
algunos subgrupos de actores elegidos o (auto)seleccionados, avalados por el
poder coercitivo del estado y (a veces) por el apoyo legítimo de la ciudadanía
para cumplir con los objetivos colectivos. No se trata de otro eufemismo del “mercado”,
es decir, para proceder a la distribución de bienes públicos escasos por
productores o distribuidores capitalistas independientes en competencia.
Huelga decir que, llegado el caso, la legitimidad
de aplicar la gobernanza a la resolución de conflictos y a la solución de
problemas dependerá de diferentes principios y normas operativas utilizadas
para justificar las acciones de los gobiernos o los mercados. En adelante, mi
propósito en este artículo, es la elaboración de cuáles podrían ser estos
principios y normas.
El hecho que los acuerdos relativos a la
gobernanza hayan sido típicamente pensados para ser “las mejores soluciones -
secundarias” supone un impedimento grave para su legitimación. Si los estados y
los mercados funcionan correctamente –y conjuntamente- no habrá necesidad de
gobernanza. Ésta sólo aparece como una opción atractiva cuando hay fallos
manifiestos del estado y/o del mercado. La gobernanza no es casi nunca la forma
primordial para abordar problemas y resolver conflictos. Tanto los estados como
los mercados gozan de mecanismos más visibles y justificados para ocuparse de
los conflictos sociales y de la distribución económica. Las preferencias por
uno u otro han cambiado con el tiempo y según las materias, siguiendo lo que
Albert Hirschman ha identificado como un ciclo de “circunstancias cambiantes”[12]
entre las acciones públicas y los intereses privados.[13] Sin embargo, los actores están familiarizados
con ambos y de manera “natural” se decantaran por uno de ellos cuando la
situación lo imponga. Los acuerdos de gobernanza suelen ser menos evidentes y
de naturaleza más específica. Componer un acuerdo de gobernanza
satisfactoriamente implica una buena dosis de “conocimiento local” sobre los
sujetos afectados y, a menudo, la presencia de un ente exterior que asume los
costes iniciales y garantice su viabilidad -incluso por medios coercitivos- a
fin de contrarrestar la tendencia racional de no contribuir. Como veremos, ello
siempre implica algún trato favorable por parte de las autoridades públicas así
como (semi-)contribuciones voluntarias de individuos o compañías
privadas. Lo que resulta novedoso actualmente es el apoyo, cada vez mayor, de
los acuerdos de gobierno concluidos por actores privados (y no sólo públicos) y
por fuentes transnacionales y supranacionales (y no sólo nacionales y
subnacionales).
IV. La combinación de gobernanza y legitimidad
en
Con su “Libro Blanco” sobre la gobernanza
europea,[14] la UE anunció literalmente su intención de
basar su legitimidad futura en la aplicación satisfactoria de acuerdos de
gobernanza, con el objetivo de solucionar los intereses en conflicto entre sus
estados miembros y responder a las expectativas políticas normativas de las
poblaciones nacionales. Con ello, también reconoce implícitamente que no podría
competir en términos de legitimidad con las democracias nacionales consolidadas.
Independientemente de las modificaciones que pudieran introducirse en sus
normas y prácticas -incluidas en el proyecto de Tratado Constitucional- no
serían suficientes para convencer a muchos de los ciudadanos de que la UE podría
funcionar como un régimen liberal-representativo-parlamentario-electoral-constitucional-democráctio
“realmente existente”. Haría falta algo más para justificar que las decisiones
de esta entidad política transnacional regional, inevitablemente compleja y
remota, sean legítimas y merecedoras de obediencia. La “gobernanza” fue la elegida para responder a esta necesidad.
Debería señalarse que las pruebas de un “déficit
de legitimidad” serio son todavía esporádicas y débiles: un constante declive
en la participación en las elecciones al Parlamento Europeo, las encuestas
masivas del Eurobarómetro según las cuales los ciudadanos declaran que “la UE
ha sido algo bueno para sus países”, un aumento de quejas ante el Tribunal de
Justicia de
Mucho de cuanto acontece en el seno de la UE no
es producto de unos principios comunes y un programa explícito, sino que a menudo
es el resultado de un oportunismo específico, ajustes pragmáticos, plazos
apremiantes, difusión de “mejores prácticas” y soluciones ad hoc e incluso ad hominem.
Mi presunción (no evaluada) parte del hecho que si la UE elaborase y defendiese
tales principios y diseñara consiguientemente sus acuerdos de
gobernanza, mejoraría la legitimidad a largo plazo y, quizá, la UE pasaría de
ser un consumidor de legitimidad nacional a un productor de un nuevo tipo de
legitimidad supranacional.
V. Introducción de algunos principios rectores
genéricos
En primer lugar, debería empezarse con la noción de “acto estatutario”,[17]
es decir, cómo un acuerdo de gobernanza llega a establecerse a nivel de la UE
(en adelante EGA)[18]
a fin de tratar una materia determinada. La cuestión Porqué estos actores
deciden en esta materia? debería resolverse con un acto expreso de delegación
de autoridad por parte de la institución preexistente, es decir, a través de un
acto estatutario.
La noción de estatuto reposa en el presupuesto
de que una determinada materia o un área política es “apta” para un acuerdo de
gobernanza, conforme al cual sería mejor desarrollada que siguiendo los
antiguos modos de competencia del mercado o de regulación gubernamental.[19] Cabe demostrar y defender que unos actores
pueden adoptar decisiones para resolver los conflictos que surjan y contar con
los recursos necesarios para desarrollar las materias predefinidas en los
estatutos. Por otra parte, cuando estas decisiones se apliquen deberán ser
aceptadas como legítimas por aquellos que no han participado y se vean
perjudicados o beneficiados por las mismas. Si ello no fuera suficiente, un EGA
satisfactorio también debería demostrar que puede resolver conflictos y contar
con recursos, de manera más adecuada que cualquier otro acuerdo a nivel
nacional o subnacional. Desde esta perspectiva y de forma estricta, puede
estimarse que ¡No haya muchas áreas políticas a las que aplicar “sus”
respectivos EGAs!
Seis Principios del
Acto Estatutario de los EGAs:
(1) EL PRINCIPIO DE LA “AUTORIDAD MANDATORIA”:
ningún EGA debería establecerse sin tener un claro y circunscrito mandato que
le fuera delegado por una institución de la UE competente. Cada institución de
la UE debería estar habilitada para recomendar la formación y la configuración
inicial de un EGA, es decir, su estatuto, composición y reglas, pero (siguiendo
con las disposiciones del Tratado de Roma) sólo aquellos aprobados por la
Comisión deberían ser efectivamente establecidos, así como la decisión de si
están o no consiguientemente dotados de personal, fondos, “sede” y/o
supervisados por la Comisión.
(2) EL PRINCIPIO DEL “CREPÚSCULO”: Ningún EGA
debería ser instituido por un periodo indefinido, independientemente de sus
funciones. Mientras resulta importante que los participantes de todos los EGAs
deberían esperar interaccionar entre ellos de modo regular e iterativo (siendo
también importante que el número y la identidad de los participantes se
mantenga constante en la medida de lo posible), cada EGA debería tener una fecha
de fin de mandato preestablecida. Por supuesto, con el acuerdo expreso de la
institución de la UE que creó el EGA, su estatuto puede ser renovado y
ampliado, pero de nuevo por un período de tiempo determinado.
(3) EL PRINCIPIO DE “SEPARACIÓN FUNCIONAL”: Ningún
EGA debería instituirse para cumplir una misión que no esté suficientemente
diferenciada de misiones que ya están siendo cumplidas por otros EGAs, y para
misiones que no puedan ser llevadas a cabo mediante su propia deliberación y
decisión.
(4) EL PRINCIPIO DE “COMPLEMENTARIEDAD”: Ningún EGA
debería ser dotado de estatutos (ni tener la posibilidad de cambiar sus
funciones) de manera que las compétences de
otras instituciones UE quedaran duplicadas, desplazadas o incluso amenazadas.
Los acuerdos de gobernanza europea no son sustitutos del gobierno europeo, sino
que deberían estar pensados para completar y, de ahí, mejorar el ejercicio de
la Comisión, el Consejo y el Parlamento.
(5) EL PRINCIPIO DEL “REQUISITO DE DIVERSIDAD”:
Cada EGA debería tener la libertad –dentro de los límites fijados en sus
estatutos- para establecer los reglamentos internos que sus participantes
consideren apropiados para cumplir el trabajo encomendado. Considerando la
diversidad inherente a estas tareas funcionalmente diferenciadas, cabe esperar
que los EGAs adoptarán una amplia variedad de formatos distintivos para definir
sus programas de trabajo, los criterios de participación y las reglas de toma
de decisión – respetando (quizá) principios similares de organización general.
(6) EL PRINCIPIO DE ‘HIGH RIM’ O ‘ANTI-SPILL-OVER’:
Ningún EGA debería estar autorizado a exceder las funciones que le han sido
delegadas inicialmente por la institución matriz. Si, como ocurre a menudo en
el curso de las deliberaciones, un EGA concluye que no puede cumplir su mandato
original sin la atribución de nuevas funciones, debería ser requerido para
obtener un cambio específico de su mandato en ese sentido.[20]
En segundo lugar, una vez que el EGA ha sido
dotado de estatutos, debe procederse a su composición, es decir, los
participantes tienen que ser seleccionados (y no elegidos). Si tienen que ser
designados ex ante en los estatutos o elegidos ex post por alguna autoridad, estas
personas (o, mejor dicho, representantes de organizaciones), deberían tener
alguna razón justificada para entrar a formar parte de las negociaciones y las
deliberaciones, así como de consensos (anticipados). La palabra clave en la presente discusión, cercana al concepto de
gobernanza, es la de partes interesadas (stakeholders). Contrariamente a los gobiernos democráticos,
donde todos los ciudadanos se supone que tienen el mismo derecho de
participación, en los acuerdos de gobernanza sólo deberían participar algunos
grupos de estos ciudadanos, es decir, aquellos que han manifestado un mayor
interés o son probablemente los más afectados. El cálculo parece consistir en
que, si las partes interesadas pueden alcanzar un consenso en lo que hay que
hacer y, también, aplicar, el resto de los ciudadanos respetarán el acuerdo como
si ellos mismos hubiesen participado.
Cuatro Principios para Componer los Egas:
(1) EL PRINCIPIO DEL UMBRAL MÍNIMO: Ningún EGA
debería de contar con un número mayor de participantes del necesario para
cumplir las funciones que le han sido encomendadas. Tiene la autonomía para
solicitar la información y realizar las consultas de las fuentes que desee; sin
embargo, en el proceso actual de configuración de las políticas proyectadas y
de decisión de las mismas, solamente deberían participar aquellas personas u
organizaciones consideradas capaces de contribuir en la gobernanza de las
tareas designadas.[21]
(2) EL PRINCIPIO DE LAS PARTES INTERESADAS: Ningún
EGA debería contar, entre sus participantes activos, con personas u
organizaciones que carezcan de un interés significante en las materias
relacionadas con las tareas asignadas. Debería considerarse que los expertos en
la materia están implicados, incluso si manifiestan que no representan los
intereses de ninguna de las partes interesadas.[22]
(3) EL PRINCIPIO DEL “PRIVILEGIO EUROPEO”: Los
participantes en una EGA deberían representar intereses a nivel europeo.[23] Considerando que, en la práctica, esta
representación puede estar supeditada a intereses, personas y recursos
nacionales y subnacionales y, teniendo en cuenta que una mayor representación
en número, demarcación territorial y diversidad cultural, implica mayor
dificultad para adquirir el “carácter específico” que ofrece la base para ser
partes interesadas, sin embargo, la característica distintiva de un acuerdo de
gobernanza europeo es contingente al privilegiar este nivel de agregación en la
selección de participantes.
(4) EL PRINCIPIO DE ADVERSIDAD: Los participantes
en EGA deberían ser seleccionados para representar agentes caracterizados por
sus intereses diferentes y, especialmente, opuestos. Ningún EGA debería estar
compuesto de representantes preponderantes con posiciones similares o que han
formado una alianza para un objetivo común.[24] En el caso de expertos, que se supone no
responden a un sector sino a ideas, deberían ser elegidos para representar
cualquier teoría o paradigma que puedan existir respecto a una determinada
función.
En tercer lugar, una
vez los EGA tienen un estatuto y han sido compuestos, se deben adoptar y aplicar las decisiones. Como hemos visto
anteriormente, las normas dominantes en organizaciones intergubernamentales
(unanimidad) o federaciones democráticas (mayorías simples o cualificadas) no
deberían aplicarse. Al contrario, una “meta-norma” deliberadamente vaga debería
prevalecer, concretamente, el consenso. Pero cuál son los principios operativos
que podrían enmarcar el proceso de formación del consenso?
Ocho Principios para
(1) EL PRINCIPIO DE LA IGUALDAD “PRESUNTA”: Todos
los participantes en un EGA deberían ser considerados y tratados como iguales,
incluso cuando representan intereses diferentes en términos de alcance,
recursos públicos o privados y “peso político” a nivel nacional. Ningún EGA
debería ser considerado de segunda o tercera categoría, incluso cuando sea
necesario distinguir sin ambigüedad entre aquellos que pueden participar y
aquellos que sólo son consultados.
(2) EL PRINCIPIO DE INTERACCIÓN HORIZONTAL:
Partiendo del presupuesto y de la práctica de igualdad entre participantes, las
deliberaciones y la toma de decisiones internas en un EGA deberían evitar, en
la medida de lo posible, jerarquías internas como la delegación estable de
tareas, diferencias entre expertos “neutrales” y representantes “comprometidos”,
estructuras de liderazgo formalizadas, respeto de los acuerdos, etc. y deberían promover la flexibilidad
en el cumplimiento de tareas colectivas, acuerdos de rotación del liderazgo y
presentación de informes, amplias deliberaciones verbales – junto con un una
atmósfera general informal y de respeto mutuo.
(3) EL PRINCIPIO DEL CONSENSO: Las decisiones de un
EGA serán adoptadas por consenso en lugar de por voto o imposición.[25] Esto implica que ninguna decisión pueda ir en
contra de la oposición expresa de ningún participante, aunque los mecanismos
internos normalmente permiten a los actores abstenerse en un asunto determinado
o expresar públicamente su opinión discrepante, sin tener que ejercer un
derecho de veto. Huelga decir que, los elementos primordiales para alcanzar un
consenso son la deliberación (es decir, intentar convencer a los adversarios
del bien-fondée de las posiciones
propias), el compromiso (es decir, aceptando una solución entre las
preferencias expresadas por los actores), y el acuerdo (es decir, sopesando la
intensidad de las preferencias de otros actores). Una interacción regular y
constante entre representantes estables también es importante, aunque esto
debería ser temporalmente vinculante.
(4) EL PRINCIPIO DE “PUERTAS ABIERTAS”: Cualquier
participante debería poder salirse de un EGA con un coste relativamente modesto
y sin sufrir represalias en otros ámbitos – tampoco por otros participantes o
autoridades de
(5) EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD: Aunque
debería ser contraproducente para las influencias ser formalmente evaluado o
igualmente contado, es deseable que las decisiones adoptadas por un EGA tengan
un sentido informal cuyos resultados obtenidos sean aproximadamente
proporcionales a los activos específicos que cada participante aporta
(diferentemente) al proceso de resolución de las disputas inevitables y cumplir
así con las tareas delegadas.[26]
(6) EL PRINCIPIO DE LAS ALIANZAS MUTANTES: En la
vida de un EGA cabe esperar que el proceso de formación de consensos sea
conducido por diferentes grupos de participantes, sin que un único participante
o una minoría sea repetidamente solicitado a soportar sacrificios mayores a fin
de conseguir dichos consensos. Gracias al “Item #14”, esta situación debería
evitarse, aunque únicamente sea por la facilidad y coste de salida de los
actores marginados.
(7) EL PRINCIPIO DE ‘CHECKS AND BALANCES:’ Ningún EGA debería
tomar decisiones obligatorias respecto a personas o organizaciones que no hayan
sido objeto de deliberaciones, a menos que la decisión sea expresamente
aprobada por otra institución de la UE basada en prácticas diferentes de
representación y/o circunscripción. Normalmente,
esa institución de la UE será la que “instituya” inicialmente el EGA, pero es
posible imaginar que el Parlamento Europeo, a través de su estructura interna
de comités, podría verse atribuido un papel creciente como co-aprobador de las
decisiones de los EGA.
(8) EL PRINCIPIO DE REVOCABILIDAD: Ningún EGA
debería estar autorizado para adoptar decisiones que no puedan ser
potencialmente anuladas por los “titulares de derechos”, es decir, por
ciudadanos europeos actuando bien directamente a través de un eventual
referéndum o indirectamente a través de sus representantes en el Parlamento
Europeo.
Finalmente, hay una serie de principios que,
aun no siendo ni legales ni democráticos, son “prudenciales” en relación con
las decisiones adoptadas por los acuerdos de gobernanza de una entidad política
tan compleja, remota, multi-nivel y poli-céntrica como
Meta-principios de prudencia para los EGAs:
(1) EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN: Un EGA debería
considerar en el fondo de sus decisiones una amplia variedad de conocimientos
y, cuando dichos conocimientos sean inciertos o incompletos, debería tener en
cuenta el peor escenario posible – por tanto, debería procurar evitar riesgos
en lugar de maximizar beneficios cuando los cálculos de éstos no sean
concluyentes.
(2) EL PRINCIPIO DEL “LARGO PLAZO”: Un EGA debería
tener en cuenta en el fondo de sus decisiones la máxima proyección de las
consecuencias de sus decisiones. Ello plantea obviamente una serie de
dificultades en términos de la composición de sus participantes; por ejemplo, Quién
puede legítimamente representar a las generaciones futuras?; un “sitio en la
mesa” debería ser ocupado por personas u organizaciones que representen una
perspectiva a tan largo plazo como sea posible.
(3) EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD: Ningún EGA
debería ocuparse de asuntos ni adoptar decisiones en materias que puedan ser
tratadas de forma más eficiente o legítima a un nivel inferior, es decir, a
nivel de los estados miembros o de sus unidades subnacionales. A la inversa,
ningún EGA debería ocuparse de un asunto que no pueda ser resuelto ni ejecutado
a nivel europeo, sino que requiere un nivel superior, es decir, el
trasatlántico o mundial.[27]
(4) EL PRINCIPIO DE TRASPARENCIA (PARCIAL): Ningún
EGA debería asumir un asunto o preparar un projet
de loi que no haya sido anunciado previamente y puesto a disposición de las
partes potencialmente interesadas que no participen directamente en las
deliberaciones. Contrariamente, ninguno de los participantes en un EGA debería
publicar el contenido de las deliberaciones en curso, solamente cuando un
consenso sea alcanzado. Una vez se haya adoptado o no una decisión,y los
participantes ya no puedan ejercer un derecho de veto, deberían ser libres para
expresar su acuerdo/desacuerdo con la decisión.
(5) EL PRINCIPIO DE EXTERNALIDADES PROPORCIONALES:
Ningún EGA debería tomar una decisión cuyos efectos relativos a su coste
financiero, estatus social o influencia política (especialmente para aquellos
que no participan en ella) sean desproporcionados, bien para las expectativas
inherentes a su estatuto original o en parámetros generales de justicia social.
Cuando la decisión adolezca de efectos desproporcionados, estas externalidades
deberían ser investigadas y, cuando sean justificadas, compensadas por otras
instituciones de la UE – en particular, por el Parlamento Europeo.
VI. Concluir
con dudas
La Gobernanza a
nivel de la UE no es
La hipótesis conductora de este artículo ha
sido que los “ingenieros políticos” y los “expertos políticos” deberían
considerar los principios señalados anteriormente a fin de que los
acuerdos que alcancen generen legitimidad para la UE en su conjunto. En mi
opinión, estas directrices no son ni autocráticas, ni tecnocráticas, ni
democráticas. Cuanto menos tratan de identificar y suministrar una
justificación para un mecanismo distinto de solución de problemas comunes y de
resolución de gobiernos a través de
Aquellos que decidan asumir el reto de
desarrollar la gobernanza a nivel de la UE tendrán que ser prudentes para no
utilizarla como un pretexto para ampliar los poderes de la Comisión, como,
desafortunadamente, ha sido el caso en el actual y ampliamente ignorado Libro
Blanco sobre
Pero antes de que esto ocurra,
pronostico que dos dilemas fundamentales deben ser resueltos. Los citaré sin
mayores explicaciones:
(1) La proliferación de EGAs suele tener lugar en políticas
compartimentadas (y más en la UE que en sus estados miembros) – ver los poderes
extremadamente autónomos conferidos al Banco Central Europeo en su acto
estatutario. Esto deja abierta la cuestión de cómo resolver los eventuales
conflictos entre las decisiones de diferentes EGAs. La “gobernanza” múltiple a
niveles micro- o meso- sin tener en cuenta su atribución participativa,
innovadora, sostenible y legítima, ¡Puede generar resultados macro-
imprevistos e indeseados!
(2) Los criterios para la inclusión de
participantes y para la toma de decisiones en EGAs no son generalmente
compatibles con los parámetros democráticos prevalecientes en la legitimación
de entidades políticas nacionales y subnacionales –aunque se experimente con
acuerdos de gobernanza a todos los niveles. Antes de que los EGAs puedan
desplegar sus efectos plenamente y generar un sentido de obligación entre
públicos más amplios, posiblemente resulte necesario realizar un importante
esfuerzo para cambiar las nociones de la gente acerca de qué es la democracia y
en qué se está convirtiendo, y cómo se ha llegado a la necesidad de completarla
a nivel supranacional.
* Profesor
investigador, Instituto Universitario Europeo, Abril 2007. Traducción al
español de Ernesto Bonafe Martínez, con la colaboración de Clara Marsan
Raventós. Ambos doctorantes en el Instituto Universitario Europeo.
[1] En el texto original el autor ha utilizado la
expresión “polities”.
[2] En el texto original el autor
ha utilizado la expresión “arrangement of authority”.
[3] Aunque sería más preciso
afirmar que estos “otros” acuerdos basados en el conocimiento, la legalidad, la
reputación personal o la eficacia están
presentes en el marco más amplio de las instituciones democráticas nacionales
que, al menos potencialmente, tiene la facultad de enmendar o anular cualquier
decisión adoptada por medios no democráticos. Esta circunstancia queda a veces
ignorada por los entusiastas de la autonomía del banco central, las agencies
reguladoras independientes, los consejos de supervisión, el control judicial, etc.
[4] En el texto original el autor
ha utilizado la expresión “sub- and super-ordination”.
[5] On Democracy,
[6] En el texto original el autor ha utilizado la
expresión “overlapping consensus”.
J. RAWLS, Political Liberalism,
[7] Con el término “provisional” me
refiero a que, a largo plazo,
[8] Pienso únicamente en un caso,
el de Suiza del año 1870. Sería
interesante examinar esta excepción, aunque el hecho que este país tuviese un “sistema
de un partido dominante” (Freisinnige/Radical)
en aquella época, debe haber sido un factor importante - el cual no puede repetirse a nivel de
[9] How to Democratize the
European Union … and Why Bother?,
[10] En el texto original
el autor ha utilizado la expresión “stakeholders”.
[11] En la literatura sobre “gobernanza” nacional o subnacional es frecuente
encontrar el concepto de red
para referirse a estos mecanismos estables de interacción horizontal entre
actores mutuamente respetados. Mientras se retenga la idea que, con los nuevos
medios de comunicación es posible que los participantes en la red no se
conozcan entre ellos – y ciertamente nunca se hayan visto personalmente-parece
apropiado aplicar el concepto de red a acuerdos transnacionales y globales.
[12] En el texto original el autor utiliza la
expresión “shifting involvements”.
[13] A.O. HIRSCHMAN, Shifting Involvements: Private Interest and
Public Action,
[14] Comisión Europa de las Comunidades Europeas,
[15] En el texto original
el autor ha utilizado la expresión “authoritative allocations”.
[16] D. BEETHAM and C. LORD, Legitimacy and the European Union,
[17] En el texto original el autor ha
utilizado la expresión “chartering”.
[18] Del inglés “European Governance Arrangement”.
[19] Eleanor Ostrom se ha ocupado de este problema. Consultar, Governing
the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action,
[20] N.B.
Esto no significa que “log-rolling” y “package-dealing” no constituyan una
parte integrante del proceso de integración, sino que los EGAs no son los
instrumentos apropiados para tal actividad.
Las decisiones relativas a la consecución de acuerdos en áreas
circunscritas deberían ser contempladas por otras instituciones de
[21] Otra forma de ilustrar este aspecto
consiste en subrayar que todos los participantes deben poseer algún tipo o
grado de “cualidad específica”, es decir, deben demostrar que tienen los
recursos materiales, intelectuales o políticos apropiados para cumplir las
funciones encomendadas.
[22] Es obvio que, la definición de “los
intereses” y los interesados será políticamente debatida, puesto que el número
de representantes y expertos que pueden invocar dichos intereses es
potencialmente ilimitado – gracias a la
creciente interdependencia de las esferas políticas. Como enfoque aproximativo,
propongo que una parte interesada sea definida como una persona u organización
cuya participación es necesaria para adoptar una decisión (potencialmente)
obligatoria mediante un consenso, y/o cuya colaboración es necesario para la
aplicación adecuada de
[23] Esto no debería ser interpretado de
manera restrictiva refiriéndose a una “dimensión de la EU”, puesto que puede
haber importantes partes interesadas y expertos potenciales en estados miembros
e incluso en aquellos que expresamente han decido no adherirse a
[24] Para satisfacer este
principio, aquellos que tengan que configurar EGAs pueden jugar un papel
proactivo contribuyendo a organizar a los interesados más débiles y dispersos
en un frente común contra sus adversarios. Es obvio que, este elemento de “promoción”
tendente a propiciar un mayor balance en relaciones adversas puede entrar en
conflicto con el consiguiente principio de igualdad de trato y condición.
Asimismo, puede plantear cuestiones complejas acerca de la autonomía de las
organizaciones “promocionadas” por parte de las autoridades de la UE.
[25] N.B.
Este principio sirve para distinguir los EGAs de otras instituciones que operan
a nivel de
[26] Un modo más ortodoxo para abordar este
principio sería refiriéndose a la “reciprocidad” –.aunque esto parezca acordar
el significado de partes o beneficios iguales en algunas iteraciones. La “proporcionalidad”
es similar, pero permite la probabilidad que surjan desigualdades estables en
los beneficios y sean aceptadas sobre la base de contribuciones o activos
diferentes.
[27] Es posible que este sea el único de los
principios mencionados que ya haya sido formalmente incluido (si no definido
operacionalmente) en la cuasi-constitución de
[28] “Imagining the Future of the Euro-Polity with
the Help of New Concepts”, in G. MARKS,
F. SCHARPF, P.C. SCHMITTER and W. STREECK, Governance in the European Union, London, Sage Publications, 1996,
pp. 121-150.